Sentenza n. 3766/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

La società, fornitrice di dispositivi medici agli enti del Servizio sanitario nazionale, ha impugnato gli atti attuativi del meccanismo di payback relativo agli anni 2015-2018, deducendo: violazione degli artt. 17, comma 1, lettera c), del d.l. n. 98/2011 e 9-ter del d.l. n. 78/2015; violazione dell'art. 97 Cost. e del giusto procedimento; difetto di istruttoria, irragionevolezza, illogicità, sproporzione, disparità di trattamento e lesione del legittimo affidamento; violazione della correttezza e della buona fede contrattuale; contrasto con la libertà di iniziativa economica di cui all'art. 41 Cost.; violazione della disciplina delle procedure di evidenza pubblica e degli artt. 30, 95, 97 e 106 del d.lgs. n. 50/2016. La ricorrente ha sostenuto che la fissazione dei tetti regionali nel 2019 e la successiva richiesta di ripiano avessero natura retroattiva, alterassero ex post l'equilibrio economico delle forniture e incidessero sull'affidamento maturato nelle gare e nei contratti già conclusi. È stata inoltre dedotta l'illegittimità costituzionale dell'art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, del d.l. n. 78/2015, per violazione degli artt. 3, 9, 23, 32, 41, 42, 53 e 117 Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 1 del Primo Protocollo addizionale CEDU e agli artt. 16, 17 e 52 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Quanto alle censure fondate sull'illegittimità costituzionale della disciplina del payback, il Collegio ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha ritenuto il meccanismo ragionevole e proporzionato, qualificandolo come contributo solidaristico volto alla razionalizzazione della spesa sanitaria e alla tutela della salute, nonché rispettoso della riserva di legge di cui all'art. 23 Cost. La Corte costituzionale ha inoltre escluso la violazione dei principi di irretroattività e di tutela dell'affidamento, poiché l'obbligo di ripiano era conoscibile dal 2015 nei suoi elementi essenziali. Il TAR ha ritenuto infondate anche le censure autonome contro gli atti amministrativi. Il sistema era già sostanzialmente noto alle imprese al momento delle gare, sia quanto alle percentuali di ripiano a loro carico, sia quanto al criterio di partecipazione proporzionale al fatturato. Sebbene il tetto regionale fosse stato formalizzato nel 2019, il tetto nazionale del 4,4% era già previsto e costituiva un parametro di riferimento conoscibile dagli operatori diligenti; l'accordo del 2019 si era limitato a estendere la medesima percentuale ai tetti regionali per gli anni 2015-2018. Il payback non modifica retroattivamente i contratti né l'esito delle gare: opera esternamente sulla situazione patrimoniale complessiva dell'impresa e non incide né sulla quantità della fornitura né sul prezzo contrattuale. La ricorrente non ha inoltre dimostrato un'eccessiva riduzione dei margini di utile. Le spese sono state compensate in ragione della complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. n. 98/2011, conv. in l. n. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e, nella disciplina originaria, poneva il relativo ripiano a carico della Regione interessata.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. n. 95/2012, conv. in l. n. 135/2012

  Ha fissato, dal 2014, il tetto di spesa nazionale per i dispositivi medici al 4,4% del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. n. 78/2015, conv. in l. n. 125/2015

  Disciplina il payback dei dispositivi medici, individuando il concorso delle imprese fornitrici al ripiano dello sforamento, il criterio proporzionale al fatturato, la rilevazione del superamento e la procedura per l'adozione dei provvedimenti regionali.

• art. 1, comma 557, l. n. 145/2018

  Ha modificato l'art. 9-ter, comma 8, prevedendo la rilevazione del superamento del tetto sulla base del fatturato al lordo dell'IVA e la relativa certificazione con decreto ministeriale.

• art. 18, comma 1, d.l. n. 115/2022, conv. in l. n. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis dell'art. 9-ter, definendo la procedura per l'individuazione delle aziende soggette al ripiano e l'adozione dei provvedimenti regionali e provinciali.

• art. 8 d.l. n. 34/2023, conv. in l. n. 56/2023

  Ha istituito un fondo per le Regioni e previsto, per le aziende fornitrici, la riduzione della quota di pagamento al 48%; la disciplina è stata successivamente dichiarata costituzionalmente illegittima dalla Corte costituzionale nella parte in cui non estendeva la riduzione a tutte le imprese.

• art. 41 Cost.

  La Corte costituzionale, richiamata dal TAR, ha ritenuto che il payback costituisca una misura ragionevole e proporzionata rispetto alla finalità di razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 23 Cost.

  Il meccanismo, qualificato come contributo di solidarietà, rispetta la riserva di legge perché la disciplina individua soggetti obbligati, oggetto della prestazione e criteri procedurali essenziali.

• art. 97 Cost.

  Invocato dalla ricorrente in relazione al giusto procedimento e all'istruttoria, non è stato ritenuto violato.

• art. 30 d.lgs. n. 50/2016

  I principi di correttezza, libera concorrenza, non discriminazione, trasparenza e proporzionalità non risultano violati, poiché il payback opera esternamente rispetto alle procedure di gara e ai contratti.

• artt. 95, 97 e 106 d.lgs. n. 50/2016

  Le disposizioni in materia di aggiudicazione, principi della gara e modifica dei contratti non ostano al payback, che non modifica né l'offerta, né il prezzo contrattuale, né l'entità delle forniture.

• art. 1 del Primo Protocollo addizionale CEDU

  La censura relativa alla tutela della proprietà e all'affidamento è stata ritenuta infondata alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback per i dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 è compatibile con i principi di ragionevolezza e proporzionalità quando è diretto a razionalizzare la spesa sanitaria e pone a carico delle imprese una quota solidaristica del ripiano dello sforamento del tetto di spesa.
• L'obbligo di ripiano non è retroattivo in senso lesivo dell'affidamento se, prima dello svolgimento delle gare e della conclusione dei contratti, erano già conoscibili l'esistenza del tetto di spesa, le percentuali di concorso delle imprese e il criterio proporzionale basato sul fatturato; la successiva determinazione del tetto regionale rende operativa una disciplina sostanziale già vigente.
• La fissazione dei tetti regionali al 4,4% del fabbisogno sanitario regionale standard, effettuata nel 2019 per gli anni 2015-2018, non lede l'affidamento degli operatori quando tale percentuale coincide con il tetto nazionale già previsto e conoscibile dagli operatori diligenti.
• Il payback non altera le procedure di gara né modifica retroattivamente i contratti di fornitura quando opera esternamente sulla situazione patrimoniale complessiva dei fornitori, senza incidere sulla quantità della fornitura, sul prezzo contrattuale o sull'esito dell'aggiudicazione.
• La disciplina del payback rispetta la riserva di legge relativa alle prestazioni patrimoniali imposte quando la legge individua i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione, le percentuali essenziali e i criteri procedurali per la determinazione del ripiano.

Come è indicizzato