Sentenza n. 389/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società contestava la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro il provvedimento GSE del 7 agosto 2014, con il quale erano stati annullati il riconoscimento della qualifica IAFR e i certificati verdi già percepiti, per complessivi euro 1.823.567,38 oltre IVA. Con il primo motivo deduceva violazione e falsa applicazione del d.m. 24 ottobre 2005, travisamento dei fatti, contraddittorietà, difetto di motivazione e violazione del principio di conservazione degli atti, sostenendo che l’intervento dovesse essere qualificato come nuova costruzione, essendo stata realizzata una nuova sezione di cogenerazione accompagnata dall’estensione della tubazione primaria della rete di teleriscaldamento, o, in subordine, come rifacimento parziale. Con il secondo motivo lamentava violazione dell’art. 5, comma 1, d.m. 24 ottobre 2005 e omessa pronuncia, sostenendo che il divieto di cumulo tra certificati verdi e certificati bianchi riguardasse soltanto le sezioni di cogenerazione e non la rete di teleriscaldamento, nonché che il GSE avrebbe dovuto recuperare i certificati bianchi, di importo inferiore, anziché quelli verdi. Con il terzo motivo deduceva violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990, ritenendo che il provvedimento fosse un annullamento d’ufficio soggetto ai relativi presupposti e limiti, compreso il termine ragionevole. Con il quarto motivo lamentava violazione del principio di proporzionalità e ingiustizia manifesta, sostenendo che il controvalore dei certificati da restituire dovesse essere parametrato al prezzo effettivamente ricavato dalla loro vendita sul mercato e non al prezzo di riferimento normativo.

La decisione

L’appello è stato respinto integralmente, con conferma della sentenza del TAR e condanna dell’appellante alle spese del grado, liquidate in euro 3.000 oltre accessori. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che l’intervento non fosse qualificabile come nuova costruzione ai sensi dell’art. 2, comma 3, lett. m), d.m. 24 ottobre 2005, perché consisteva nell’aggiunta di una sezione di cogenerazione a un precedente impianto costituito da sole unità termiche, e non a un preesistente impianto di cogenerazione. L’eventuale estensione della rete di teleriscaldamento non era quindi sufficiente a integrare la fattispecie incentivabile; inoltre, i requisiti dovevano sussistere al momento della domanda e non potevano essere completati successivamente. È stata ritenuta corretta anche la mancata riqualificazione dell’intervento come rifacimento parziale: nella versione ratione temporis applicabile dell’art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011, l’accertata carenza dei requisiti comportava decadenza e recupero degli incentivi, senza possibilità di riqualificare la domanda. Il giudice ha inoltre affermato che il divieto di cumulo tra certificati verdi e certificati bianchi opera sull’impianto di cogenerazione nel suo complesso, comprensivo della rete di teleriscaldamento, e non consente di separare le diverse componenti energetiche quando la rete costituisce parte integrante dell’impianto incentivato. Il recupero dei certificati verdi era pertanto doveroso. Il provvedimento GSE non è stato qualificato come annullamento d’ufficio, nonostante il nomen utilizzato nell’atto, bensì come esercizio del potere vincolato di verifica, accertamento e decadenza previsto dall’art. 42 d.lgs. 28/2011; di conseguenza non erano applicabili i presupposti dell’art. 21-nonies l. 241/1990 né rilevava il tempo trascorso dalla concessione dell’incentivo. Infine, il controvalore dei titoli non restituibili doveva essere calcolato sulla base del prezzo di riferimento determinato secondo criteri oggettivi e uniformi, non sul prezzo privatamente ottenuto dal beneficiario, al fine di assicurare parità di trattamento e buon andamento.

Norme richiamate

• art. 1, comma 71, l. 239/2004

  ha “diritto alla emissione dei certificati verdi” tra l’altro, “l'energia prodotta da impianti di cogenerazione abbinati al teleriscaldamento, limitatamente alla quota di energia termica effettivamente utilizzata per il teleriscaldamento”

  Individua gli impianti di cogenerazione abbinati al teleriscaldamento ammessi al regime dei certificati verdi.

• art. 14 d.lgs. 20/2007

  Mantiene validi i diritti acquisiti dagli impianti realizzati o in fase di realizzazione ai sensi dell’art. 1, comma 71, l. 239/2004, purché entrati in esercizio entro il termine previsto.

• art. 30, comma 12, l. 99/2009

  Ha prorogato il termine per l’entrata in esercizio degli impianti rilevante ai fini della conservazione dei diritti agli incentivi.

• art. 2, comma 3, lett. a), d.m. 24 ottobre 2005

  Definisce l’impianto di cogenerazione abbinato al teleriscaldamento come sistema integrato costituito dalle sezioni di produzione combinata e dalla rete di distribuzione del calore.

• art. 2, comma 3, lett. d), d.m. 24 ottobre 2005

  Rileva per la nozione di tubazione primaria della rete di teleriscaldamento.

• art. 2, comma 3, lett. k), d.m. 24 ottobre 2005

  Definisce il rifacimento parziale, comprensivo della nuova realizzazione di un impianto o di una nuova sezione associati a una rete di teleriscaldamento esistente.

• art. 2, comma 3, lett. m), d.m. 24 ottobre 2005

  Definisce la nuova costruzione; la fattispecie relativa all’aggiunta di una nuova sezione a un impianto cogenerativo esistente richiede anche l’estensione della tubazione primaria, ma non si applica all’aggiunta di una sezione a un precedente impianto meramente termico.

• art. 4, comma 1, d.m. 24 ottobre 2005

  Ammette ai certificati verdi l’energia prodotta dagli impianti di cogenerazione abbinati al teleriscaldamento entrati in esercizio, tra l’altro, a seguito di nuova costruzione.

• art. 5, comma 1, d.m. 24 ottobre 2005

  “le sezioni di cui all’articolo 1, comma 2, per le cui produzioni di energia sono rilasciati certificati verdi ai sensi del presente decreto, non possono accedere ai titoli derivanti dalla applicazione delle disposizioni attuative dell'articolo 9, comma 1 del decreto legislativo n. 79/99, né ai titoli derivanti dall'applicazione delle disposizioni attuative dell'articolo 16, comma 4, del decreto legislativo 23 maggio 2000, n. 164”

  Vieta il cumulo tra certificati verdi e certificati bianchi per l’impianto di cogenerazione nel suo complesso, comprendente le componenti principali e la rete di teleriscaldamento.

• art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011

  Nella versione applicabile ratione temporis, imponeva al GSE, accertata la carenza dei requisiti di ammissione, di disporre la decadenza e il recupero degli incentivi, senza subordinare l’esercizio del potere ai presupposti dell’autotutela e senza consentire la riqualificazione dell’intervento.

• art. 56, comma 8, d.l. 76/2020

  Subordina il riesame del provvedimento di decadenza a una domanda dell’interessato.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Non si applica ai provvedimenti GSE di decadenza e recupero degli incentivi quando questi costituiscono esercizio del potere vincolato di verifica e controllo, anziché autotutela decisoria.

• art. 12 l. 241/1990

  È richiamato quale fondamento della predeterminazione rigorosa dei criteri di assegnazione delle risorse pubbliche e della tutela della parità di trattamento.

• art. 1.1, lett. e), Delibera AEEG n. 42/02

  Definisce la sezione dell’impianto di produzione combinata come modulo autonomamente operabile composto dall’insieme dei componenti principali interconnessi, produttivo di energia elettrica e calore.

• art. 2038, comma 1, c.c.

  È ritenuto inapplicabile al recupero pubblicistico degli incentivi, regolato da una disciplina speciale e vincolata.

Massime di principio

• La disciplina degli incentivi pubblici per la produzione energetica è di stretta interpretazione: le definizioni normative delle categorie incentivabili non possono essere estese analogicamente o interpretate in senso ampliativo, anche in ragione della limitatezza delle risorse e della necessità di garantire la parità di trattamento tra gli operatori.
• Ai fini della qualificazione come nuova costruzione di una nuova sezione di cogenerazione ai sensi del d.m. 24 ottobre 2005, l’estensione della rete primaria di teleriscaldamento è sufficiente soltanto quando la nuova sezione si inserisce in un preesistente impianto di cogenerazione; l’aggiunta di una sezione cogenerativa a un precedente impianto costituito esclusivamente da unità termiche non integra tale fattispecie.
• I requisiti per l’ammissione a un incentivo pubblico devono sussistere al momento della presentazione della domanda e non possono essere integrati mediante opere realizzate successivamente; il beneficiario risponde della completezza e veridicità delle dichiarazioni e della documentazione prodotte in applicazione del principio di autoresponsabilità.
• Il provvedimento GSE di decadenza e recupero degli incentivi, adottato all’esito di verifiche sulla sussistenza dei requisiti dichiarati, costituisce esercizio di un potere vincolato di accertamento e controllo e non di autotutela decisoria; pertanto non è soggetto ai presupposti e al termine ragionevole dell’art. 21-nonies l. 241/1990.
• Il divieto di cumulo tra certificati verdi e certificati bianchi opera sull’impianto di cogenerazione considerato unitariamente, comprensivo della rete di teleriscaldamento quale componente coessenziale, e impedisce lo scorporo delle diverse produzioni quando la medesima rete sia coinvolta nei due regimi incentivanti.
• Quando i titoli incentivanti non sono materialmente restituibili, il loro controvalore deve essere determinato mediante un parametro oggettivo, normativamente previsto e uniforme per tutti gli operatori; non rileva il diverso prezzo privatamente ottenuto dal beneficiario mediante la vendita dei titoli sul mercato.

Come è indicizzato