Sentenza n. 2397/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

La società ricorrente ha impugnato la determinazione con cui Roma Capitale aveva disposto la sospensione dell'attività per quindici giorni, contestando anche gli artt. 17, comma 2, e 33, comma 4, della D.A.C. 43/2019. Ha dedotto, in primo luogo, la violazione del principio di legalità e il difetto di attribuzione, sostenendo che né il d.l. 14/2017 né altra norma primaria conferissero al Comune il potere di introdurre e applicare la sanzione della sospensione dell'attività per violazioni concernenti la quiete pubblica. Ha inoltre sostenuto che l'art. 12 del d.l. 14/2017 attribuirebbe al Questore, e non al Comune, il potere di sospensione, senza prevedere una sospensione automatica né una durata predeterminata di quindici giorni. Sono stati dedotti anche la violazione dei principi di proporzionalità e adeguatezza, la carenza e il difetto di istruttoria, l'illogicità, la violazione degli artt. 1, 13 e 109 Cost. e degli artt. 347 e 498 c.p., lamentando che l'art. 17, comma 2, avrebbe imposto ai gestori privati compiti assimilabili a funzioni di tutela dell'ordine pubblico senza una base legislativa. La ricorrente ha infine denunciato l'omesso contraddittorio procedimentale e la violazione degli artt. 7 e 10-bis l. 241/1990, nonché l'insufficiente accertamento della propria condotta e delle misure adottate, quali cartelli rivolti agli avventori, sistemi di videosorveglianza e personale addetto alla sicurezza.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato la determinazione dirigenziale. La decisione è fondata, in via dirimente, sulla violazione del principio di legalità delle sanzioni amministrative e sulla carenza di potere dell'amministrazione. Il Collegio ha richiamato una precedente sentenza tra le medesime parti, con la quale era stato annullato l'art. 17, comma 2, della D.A.C. 43/2019, rilevando che la sospensione dell'attività aveva natura sostanzialmente sanzionatoria, punitiva e interdittiva e non poteva essere introdotta direttamente da un regolamento comunale in assenza di una pertinente norma primaria. Né la normativa regionale sul commercio né il d.l. 14/2017 attribuiscono al Comune il potere di applicare tale sanzione; quest'ultimo, nell'ipotesi di sospensione collegata alla reiterata inosservanza di ordinanze sindacali, attribuisce comunque la competenza al Questore e prevede un termine massimo, non automatico, di quindici giorni. Il TAR ha inoltre sottolineato che l'art. 17, comma 2, formulava l'obbligo dei gestori in termini indeterminati, imponendo l'adozione di "tutte le cautele possibili" senza specificare gli adempimenti esigibili e pretendendo, in sostanza, che un privato impedisse comportamenti illeciti o pericolosi di altri soggetti. L'annullamento già pronunciato della norma regolamentare, avente efficacia retroattiva e valore erga omnes secondo il Collegio, rendeva la determinazione applicativa priva di qualsiasi base normativa, legislativa o secondaria. Le ulteriori censure non sono state esaminate in quanto il motivo relativo alla legalità e alla carenza di potere era dirimente. Roma Capitale è stata condannata al pagamento di 3.500 euro, oltre accessori e contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 1 l. 689/1981

  Il principio di tipicità e di riserva di legge impedisce che l'illecito amministrativo e la relativa sanzione possano essere introdotti direttamente da fonti normative secondarie.

  La fattispecie dell'illecito e la sanzione amministrativa devono avere base legislativa; una fonte regolamentare può soltanto integrare precetti legislativi sufficientemente individuati, soprattutto in ambiti tecnici, ma non creare autonomamente illecito e sanzione.

• art. 17, comma 2, D.A.C. 43/2019

  I gestori [...] hanno l'obbligo di porre in essere, sia nel locale che nelle sue adiacenze, tutte le cautele possibili per evitare comportamenti degli avventori che arrechino disturbo alla quiete pubblica, nonché disagio o pericolo per la propria e altrui incolumità.

  La disposizione è stata ritenuta illegittima perché priva di adeguata base legislativa, indeterminata quanto agli adempimenti esigibili e idonea a imporre a privati compiti non riconducibili alle loro funzioni.

• art. 33, comma 4, D.A.C. 43/2019

  In caso di reiterazione delle violazioni [...] si applica la sospensione dell'esercizio dell'attività per quindici giorni.

  La previsione regolamentare della sospensione sanzionatoria non è sufficiente, in assenza di una norma primaria che attribuisca al Comune il relativo potere e determini i presupposti della sanzione.

• art. 33, comma 5, D.A.C. 43/2019

  Per reiterazione [...] si intende la commissione di una seconda violazione della stessa fattispecie nell'arco temporale di 180 giorni rispetto alla prima violazione.

  La definizione regolamentare della reiterazione non può colmare l'assenza di una base legislativa del potere sanzionatorio.

• d.l. 14/2017, convertito dalla l. 48/2017

  Il decreto-legge non attribuisce al Comune il potere di introdurre la sospensione dell'attività per la violazione dell'obbligo previsto dall'art. 17, comma 2, della D.A.C. 43/2019; nelle ipotesi richiamate dal giudice, la competenza alla sospensione è attribuita al Questore e la durata di quindici giorni costituisce un termine massimo.

• art. 12 d.l. 14/2017

  La disposizione, secondo il giudice, attribuisce il potere di sospensione al Questore e non prevede né una sospensione comunale automatica né una durata fissa di quindici giorni.

• art. 7 l. 241/1990

  Richiamato dalla ricorrente in relazione all'omessa comunicazione di avvio del procedimento; la censura non è stata esaminata perché assorbita dalla dirimente carenza di base normativa.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Richiamato dalla ricorrente in relazione all'omesso contraddittorio procedimentale; la censura non è stata esaminata perché assorbita.

• art. 50, commi 5 e 7, d.lgs. 267/2000

  Richiamato nel confronto con la disciplina del d.l. 14/2017 relativa alla sospensione per reiterata inosservanza di ordinanze sindacali; tale disciplina non fonda il potere comunale esercitato nel caso deciso.

Massime di principio

• Una sanzione amministrativa di sospensione dell'attività, avente natura punitiva e interdittiva, non può essere introdotta direttamente da un regolamento comunale in assenza di una norma primaria che individui il potere, l'illecito, la sanzione e i relativi presupposti.
• Il principio di legalità e tipicità delle sanzioni amministrative consente alle fonti regolamentari di integrare precetti legislativi sufficientemente determinati, soprattutto per aspetti tecnici, ma impedisce loro di creare autonomamente sia la fattispecie dell'illecito sia la relativa sanzione.
• L'amministrazione comunale non può applicare una sospensione dell'attività per violazioni della quiete pubblica quando nessuna norma statale o regionale le attribuisca specificamente tale potere; il richiamo generico a una disciplina statale di sicurezza urbana non è sufficiente.
• Una disposizione che imponga ai gestori privati di adottare "tutte le cautele possibili" per impedire condotte moleste o pericolose degli avventori è illegittima, in assenza di una puntuale specificazione legislativa degli obblighi esigibili, perché non può trasformare il privato in soggetto incaricato di funzioni pubbliche di ordine e sicurezza.
• L'annullamento retroattivo della norma regolamentare che costituisce la base esclusiva del provvedimento sanzionatorio determina l'illegittimità derivata e l'annullamento del provvedimento applicativo, per mancanza di base normativa.

Come è indicizzato