Sentenza n. 208/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La proprietaria di un'unità immobiliare accatastata come C/2, destinata a deposito/magazzino e ubicata in area sottoposta a vincolo paesaggistico e classificata a rischio idrogeologico molto elevato R4, aveva presentato una SCIA alternativa al permesso di costruire per mutare la destinazione d'uso da deposito a locale commerciale, con realizzazione di un soppalco e avvio di un'attività di vendita al dettaglio di articoli per animali. Il Comune aveva sospeso l'efficacia della SCIA, vietato la prosecuzione dei lavori e ordinato la rimozione degli effetti eventualmente prodotti, ritenendo che il mutamento integrasse un cambio rilevante di categoria funzionale e comportasse un aumento del carico insediativo, vietato dall'art. 24, comma 2, delle norme tecniche del PSAI per le aree R4. Il TAR aveva accolto il ricorso ritenendo, sulla base del certificato di agibilità del 1968, del nulla osta edilizio e della relativa legenda, che i locali fossero originariamente destinati a uso commerciale e che quindi non vi fosse un mutamento rilevante né un incremento del carico urbanistico. Il Comune ha appellato deducendo, tra l'altro, ultrapetizione e l'erroneità della ricostruzione della destinazione originaria, l'inidoneità del certificato di agibilità a dimostrare la legittimazione urbanistica della destinazione commerciale, la non sovrapponibilità tra pertinenza civilistica e pertinenza urbanistica e l'effettiva idoneità del passaggio da deposito a commercio ad aumentare il carico insediativo.

La decisione

L'appello è stato accolto e la sentenza del TAR è stata riformata, con conseguente rigetto del ricorso di primo grado. Il Consiglio di Stato ha anzitutto ravvisato ultrapetizione, poiché il TAR aveva deciso sulla base dell'originaria destinazione commerciale dei locali, mentre la ricorrente aveva impostato il ricorso riconoscendo la destinazione a deposito e sostenendo soltanto che il passaggio a uso commerciale non producesse un incremento del carico insediativo. Nel merito, il Collegio ha affermato che il certificato di agibilità attesta sicurezza, igiene, salubrità e risparmio energetico, ma non costituisce, di regola, titolo dirimente per stabilire la legittimazione urbanistico-edilizia di una destinazione d'uso. Neppure il nulla osta riferito all'edificio per abitazione dimostrava l'originaria destinazione commerciale dell'unità, soprattutto considerando che la SCIA stessa presupponeva il cambio da deposito a commercio e che l'immobile risultava accatastato C/2, non C/1. La pertinenza urbanistica non coincide automaticamente con quella civilistica e richiede una verifica concreta dell'accessorietà funzionale e della neutralità dell'uso rispetto al carico urbanistico e alla disciplina di settore. Il passaggio da deposito a esercizio commerciale è normalmente idoneo ad aumentare il carico insediativo, poiché comporta presenza stabile di addetti e afflusso di utenti, con effetti su standard, accessibilità, sosta e dotazioni pubbliche. Poiché l'art. 24, comma 2, delle norme del PSAI vieta nelle aree R4 gli interventi che comportino aumento del carico insediativo, mancava un requisito essenziale per l'efficacia della SCIA alternativa al permesso di costruire. Il provvedimento comunale, adottato tempestivamente, è stato quindi ritenuto legittimo. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  La SCIA riguardava un mutamento rilevante di destinazione d'uso tra diverse categorie funzionali; la qualificazione del cambio d'uso incideva sulla verifica dell'aumento del carico insediativo.

• art. 24, comma 2, norme tecniche di attuazione del PSAI

  senza aumento del carico insediativo

  Il divieto di aumento del carico insediativo nelle aree a rischio molto elevato da colata R4 costituisce un limite conformativo e parametro di legittimità dell'intervento.

• art. 23 d.P.R. 380/2001

  La SCIA alternativa al permesso di costruire presuppone la conformità dell'intervento alla disciplina urbanistico-edilizia e ai vincoli di settore applicabili.

Massime di principio

• Il giudice amministrativo incorre in ultrapetizione quando fonda la decisione su una ricostruzione della fattispecie diversa da quella posta a base del ricorso e non dedotta dalla parte, anche se tale ricostruzione conduce a una diversa qualificazione della destinazione d'uso dell'immobile.
• Il certificato di agibilità, avendo la funzione di attestare condizioni di sicurezza, igiene, salubrità e risparmio energetico, non è di regola titolo idoneo a dimostrare in via dirimente la legittimazione urbanistico-edilizia di una specifica destinazione d'uso.
• La pertinenza urbanistica non coincide automaticamente con la pertinenza civilistica: occorre verificare in concreto l'accessorietà funzionale dell'opera e la neutralità della sua destinazione rispetto al carico urbanistico e alla disciplina di settore.
• Il mutamento di destinazione d'uso da deposito o magazzino a esercizio commerciale è normalmente idoneo ad aumentare il carico insediativo, per la maggiore presenza di addetti e utenti e per le conseguenti esigenze di standard, accessibilità, sosta e spazi pubblici.
• La SCIA alternativa al permesso di costruire produce effetti soltanto in presenza della conformità dell'intervento alla disciplina urbanistica e ai vincoli conformativi applicabili; pertanto, il divieto di aumento del carico insediativo previsto per un'area a rischio R4 esclude la legittima efficacia della segnalazione quando il cambio d'uso commerciale determini tale aumento.

Come è indicizzato