Sentenza n. 4143/2026 - Milano, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la deliberazione ARERA n. 177/2022/S/IDR e gli atti del procedimento sanzionatorio, deducendo la violazione e falsa applicazione dell'art. 2, comma 20, lettera c), della legge n. 481/1995 e dell'art. 45, commi 5 e 6, del d.lgs. n. 93/2011, nonché del giusto procedimento, del diritto di difesa e del principio di buon andamento. Il procedimento era stato avviato nel maggio 2017, dopo una verifica ispettiva svolta nel novembre 2016, ed era volto ad accertare violazioni della regolazione tariffaria del servizio idrico integrato, della disciplina del deposito cauzionale e della tariffazione del servizio di depurazione. La deliberazione di avvio aveva fissato in 180 giorni il termine per la fase istruttoria e in ulteriori 90 giorni il termine per l'adozione del provvedimento finale. Il provvedimento conclusivo era stato tuttavia adottato soltanto il 26 aprile 2022, circa cinque anni dopo l'avvio e dopo 1810 giorni, anche considerando il periodo di sospensione correlato all'audizione. La ricorrente ha sostenuto che il termine, quale termine autoimposto dall'Autorità e comunque riferito a un procedimento sanzionatorio, fosse perentorio, con conseguente illegittimità della sanzione, e ha chiesto la restituzione dell'importo pagato, oltre agli interessi dalla data del pagamento. ARERA ha contestato la natura perentoria del termine, invocando la complessità dell'accertamento, l'ampiezza del contraddittorio e la propria carenza di legittimazione passiva rispetto alla restituzione, in ragione del successivo trasferimento del fondo sanzionatorio al Ministero dell'ambiente e della sicurezza energetica.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e ha annullato la deliberazione ARERA n. 177/2022/S/IDR nella parte relativa all'irrogazione della sanzione. Il Collegio ha ritenuto perentori i termini di conclusione del procedimento sanzionatorio, sulla base dell'art. 45, commi 5 e 6, del d.lgs. n. 93/2011, del regolamento sanzioni ARERA e dell'auto-vincolo contenuto nella deliberazione di avvio. La fissazione di un termine ragionevole e certo per l'esercizio del potere sanzionatorio è stata ricollegata ai principi di certezza del diritto e di tutela dell'affidamento, anche alla luce della giurisprudenza costituzionale, amministrativa ed europea richiamata. Nel caso concreto, il procedimento si era protratto per circa cinque anni, ben oltre il termine complessivo di 220 giorni individuato dal Collegio come applicabile e comunque oltre ogni termine ragionevole. La complessità dell'accertamento e l'ampiezza del contraddittorio non sono state ritenute idonee a giustificare il superamento del termine, né era necessario dimostrare una specifica lesione del diritto di difesa, essendo sufficiente la violazione del termine perentorio autoimposto. Il TAR ha inoltre ordinato ad ARERA di restituire la somma di euro 285.000, ritenendo sussistente la sua legittimazione passiva poiché le somme erano state riscosse nel 2022, prima del trasferimento del fondo al MASE. Quanto agli interessi, qualificata la restituzione come ripetizione di indebito oggettivo ai sensi dell'art. 2033 c.c., il Collegio li ha riconosciuti dalla data della domanda giudiziale, il 16 giugno 2022, e non dalla data del pagamento, in assenza di prova della mala fede dell'Autorità. ARERA è stata condannata alle spese di giudizio, liquidate in euro 3.000 oltre accessori e rimborso del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 2, comma 20, lettere c) e d), l. 481/1995

  «poteri» sanzionatori e prescrittivi dell'Autorità

  La disposizione costituisce la base dei poteri esercitati da ARERA per l'irrogazione della sanzione e per l'adozione del provvedimento prescrittivo.

• art. 45, commi 5 e 6, d.lgs. 93/2011

  il termine per la notifica degli estremi della violazione [...] è di 180 giorni

  La disciplina impone la regolazione dei procedimenti sanzionatori in modo da assicurare piena conoscenza degli atti, contraddittorio e separazione tra funzioni istruttorie e decisorie; il termine riferito ai procedimenti sanzionatori è stato interpretato nel quadro dei principi di certezza del diritto e di tempestività dell'azione sanzionatoria.

• art. 4-bis del Regolamento ARERA sui procedimenti sanzionatori

  il termine di conclusione del procedimento, fissato in 220 giorni

  Il termine decorre dalla comunicazione di avvio e può essere sospeso o prorogato nei casi regolamentari; il Collegio lo ha ritenuto perentorio, anche in quanto recepito dall'auto-vincolo contenuto nella deliberazione di avvio.

• art. 22 del Regolamento ARERA sui procedimenti sanzionatori

  entro il termine di cui all'articolo 4-bis, comma 1, il Collegio adotta, il provvedimento finale

  La disposizione conferma che il provvedimento finale deve essere adottato entro il termine regolamentare di conclusione.

• art. 88, comma 1, lettera d), c.p.a.

  Il Collegio dichiara di conformarsi ai precedenti della Sezione relativi a fattispecie sovrapponibili.

• art. 2033 c.c.

  La restituzione della sanzione annullata è qualificata come ripetizione di indebito oggettivo; in assenza di mala fede dell'accipiens, gli interessi decorrono dalla domanda giudiziale.

Massime di principio

• Nei procedimenti sanzionatori delle autorità amministrative indipendenti, il termine di conclusione fissato dalla disciplina applicabile e, in particolare, quello autoimposto dall'autorità nell'atto di avvio, ha natura perentoria quando costituisce garanzia di certezza giuridica e di tempestiva definizione della posizione dell'interessato.
• Il superamento del termine perentorio di conclusione di un procedimento sanzionatorio determina l'illegittimità della sanzione irrogata, senza che sia necessario dimostrare anche una specifica lesione del diritto di difesa dell'incolpato.
• La complessità dell'accertamento e l'ampiezza del contraddittorio non giustificano il superamento di un termine procedimentale perentorio, se l'amministrazione non dimostra la ricorrenza delle cause regolamentari di sospensione o proroga e delle ragioni impeditive del rispetto del termine.
• L'annullamento con efficacia ex tunc di una sanzione amministrativa pecuniaria impone all'autorità che ha riscosso la somma di provvedere alla restituzione, anche se successivamente il fondo di destinazione delle sanzioni è stato trasferito ad altra amministrazione.
• La restituzione di una somma indebitamente riscossa ai sensi dell'art. 2033 c.c. produce interessi, in assenza di mala fede dell'accipiens, dalla data della domanda giudiziale e non dal momento del pagamento; la buona fede si presume salvo prova contraria.

Come è indicizzato