Sentenza n. 1817/2026 - Firenze, Sezione 4

Esito

La controversia

I genitori, in qualità di esercenti la responsabilità genitoriale e, per la sanzione, anche in proprio, hanno impugnato l’ammonimento della figlia e il verbale di contestazione della sanzione amministrativa per omesso controllo o inadempimento degli obblighi educativi, deducendo violazione dell’art. 5, commi 5 e seguenti, d.l. 123/2023 e degli artt. 3, 7, 10 e 10-bis l. 241/1990, difetto di motivazione e di istruttoria, carenza dei presupposti, travisamento dei fatti, illogicità e ingiustizia manifesta, nonché violazione della ragionevolezza, del giusto procedimento e del buon andamento. Contestavano in particolare l’addebito alla minore di avere isolato e deriso una coetanea durante gli allenamenti di pallavolo e in occasione di una festa, lamentando che l’ammonimento si fondasse soltanto sulla versione della richiedente e senza riscontro autonomo né adeguata considerazione delle memorie difensive. Avevano inoltre chiesto l’accesso documentale, l’annullamento del relativo diniego e il risarcimento di € 1.419,68 per spese legali, oltre a ulteriori compensi non quantificati e al danno non patrimoniale. L’istanza incidentale di accesso ex art. 116, comma 2, c.p.a. era già stata dichiarata inammissibile con ordinanza, perché reiterativa di precedenti istanze non impugnate.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, in favore del giudice ordinario, limitatamente all’impugnazione del verbale di contestazione della sanzione amministrativa ai genitori: la sanzione prevista dall’art. 5, commi 8 e 9, d.l. 123/2023 è applicata secondo la l. 689/1981, dà luogo a una posizione di diritto soggettivo e comporta esercizio di potere vincolato. Ha fatto salvi gli effetti sostanziali e processuali del ricorso, se riproposto davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Ha accolto la domanda di annullamento dell’ammonimento. Esaminando unitariamente le censure, ha ritenuto che gli episodi attribuiti alla minore fossero privi di riscontri: l’episodio della festa era descritto genericamente e risultava documentato soltanto dall’istanza di ammonimento, senza individuazione dei presenti o elementi verificabili; gli asseriti comportamenti durante gli allenamenti erano inoltre smentiti dalle sommarie informazioni dell’allenatore. La Questura aveva quindi omesso un accertamento autonomo e obiettivo, limitandosi a recepire la ricostruzione della richiedente. Il riferimento generico alla valutazione delle memorie difensive non dimostrava che gli argomenti della minore fossero stati effettivamente esaminati e confutati; ne risultavano violati gli obblighi di istruttoria, motivazione e partecipazione procedimentale. Il TAR ha inoltre escluso dal proprio esame la documentazione depositata tardivamente dall’Avvocatura il 21 settembre 2026, a fronte dell’opposizione dei ricorrenti. Ha respinto la domanda risarcitoria. Le spese legali del giudizio e il contributo unificato non costituiscono danno risarcibile, perché devono essere regolati con la liquidazione delle spese processuali; inoltre, il prospetto relativo a € 1.419,68 non provava l’avvenuto pagamento e gli ulteriori compensi non erano quantificati. Il danno non patrimoniale era stato allegato genericamente, senza indicazione dell’interesse costituzionalmente rilevante leso né delle concrete conseguenze pregiudizievoli, e non poteva essere supplito da una liquidazione equitativa. Le spese di giudizio sono state compensate per la reciproca soccombenza e la complessità della materia.

Norme richiamate

• art. 5, commi 5-7, d.l. 123/2023, convertito in l. 159/2023

  Nel caso di specie, i due comportamenti vessatori specificamente imputati alla minore e richiamati nell’atto impugnato (alla vicenda sono, infatti, estranei gli altri e più gravi comportamenti vessatori posti in essere da altri minori dopo il trasferimento della controinteressata) risultano essere del tutto sforniti di prova e si esauriscono nel mero richiamo delle argomentazioni contenute nell’istanza di ammonimento;

  L’ammonimento richiede un’istruttoria autonoma e riscontri sui fatti attribuiti al minore; non è legittimo se si limita a riprodurre la narrazione contenuta nell’istanza senza elementi probatori adeguati.

• art. 8, commi 1 e 2, d.l. 11/2009, convertito in l. 38/2009

  In particolare, la Corte europea dei diritti dell’uomo ha avuto modo di ribadire, in una sentenza resa all’unanimità, come, pur nella consapevolezza dei tempi particolarmente ristretti del processo di ammonimento, non sussista alcuna ragione per “esonerare le autorità interne dall’obbligo di fornire motivi pertinenti e sufficienti a giustificazione delle misure che costituiscono un’ingerenza nei diritti tutelati dall’articolo 8 della Convenzione …, anche alla luce della necessità di garantire un pieno controllo giurisdizionale di tali motivi” (C.E.D.U., I sezione, 22 giugno 2023 in ricorso n. 10794/12, Germano c. Italia, punto 137 della motivazione).

  La disciplina dell’ammonimento, pur caratterizzata da tempi procedimentali ristretti, non esonera l’autorità dall’obbligo di motivare con ragioni pertinenti e sufficienti, in modo da consentire un effettivo controllo giurisdizionale.

• artt. 7, 10 e 10-bis l. 241/1990

  Il generico riferimento alla valutazione delle “memorie difensive” dell’interessata non può poi valere a surrogare la chiara violazione del principio di partecipazione, non recando l’atto alcuna confutazione (e neanche il generico esame) delle argomentazioni articolate nel procedimento;

  La partecipazione procedimentale è effettiva solo se l’amministrazione considera gli elementi e le difese introdotti dall’interessato; un richiamo generico alle memorie, privo di esame o confutazione, non soddisfa tale esigenza.

• art. 5, commi 8 e 9, d.l. 123/2023, convertito in l. 159/2023

  Nel caso di specie, le previsioni di cui ai commi 8 e 9 del d.l. 15 settembre 2023 n. 123, conv. in l. 13 novembre 2023, n. 159 prevedono l’applicazione di una “sanzione amministrativa pecuniaria” applicata secondo le disposizioni di cui alla 24 novembre 1981, n. 689 e sono pertanto assenti quegli aspetti di discrezionalità nell’applicazione che potrebbero legittimare la giurisdizione del Giudice amministrativo, trattandosi, in buona sostanza, di una “normale” sanzione riportabile alla tipologia più ampia delle sanzioni di cui alla l. 689 del 1981.

  La contestazione della sanzione pecuniaria disciplinata secondo la l. 689/1981 riguarda una posizione di diritto soggettivo e l’esercizio di un potere vincolato; la relativa controversia spetta al giudice ordinario.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  Con riferimento alla parte di domanda oggetto di declaratoria di difetto di giurisdizione, restano poi salvi, in virtù dell’art. 11, 2° comma del c.p.a., gli effetti sostanziali e processuali del ricorso, qualora il processo venga riproposto innanzi al giudice ordinario entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della presente sentenza.

  Dichiarato il difetto di giurisdizione, gli effetti sostanziali e processuali della domanda sono conservati se il giudizio è riproposto davanti al giudice indicato entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato.

• art. 26 c.p.a.

  le spese legali sostenute nel giudizio non possono essere considerate, a rigore, un danno risarcibile, dovendo al contrario essere separatamente liquidate dal giudice amministrativo, secondo la regola generale della soccombenza di cui all'art. 26 c.p.a., che sul punto richiama espressamente l'art. 91 c.p.c.

  I compensi per l’attività difensiva svolta nel giudizio sono regolati come spese processuali secondo la soccombenza e non possono essere richiesti come autonoma voce di danno risarcibile.

• art. 2059 c.c.

  Anche la giurisprudenza più possibilista ha, infatti, esattamente rilevato come il danno non patrimoniale derivante dalla lesione di diritti inviolabili della persona, come tali costituzionalmente garantiti, sia “risarcibile -sulla base di una interpretazione costituzionalmente orientata dell'art. 2059 c.c., anche quando non sussist(a) un fatto-reato né ricorr(a) alcuna delle altre ipotesi in cui la legge consente espressamente il ristoro dei pregiudizi non patrimoniali - a tre condizioni: a) che l'interesse leso, e non il pregiudizio sofferto, abbia rilevanza costituzionale (altrimenti si perverrebbe ad una abrogazione per via interpretativa dell'art. 2059 c.c., giacché qualsiasi danno non patrimoniale, per il fatto stesso di essere tale, e cioè di toccare interessi della persona, sarebbe sempre risarcibile); b) che la lesione dell'interesse sia grave, nel senso che l'offesa superi una soglia minima di tollerabilità, in quanto il dovere di solidarietà, di cui all'art. 2 Cost., impone a ciascuno di tollerare le minime intrusioni nella propria sfera personale inevitabilmente scaturenti dalla convivenza; c) che il danno non sia futile, vale a dire che non consista in meri disagi o fastidi, ovvero nella lesione di diritti del tutto immaginari, come quello alla qualità della vita o alla felicità” (Cons. Stato sez. IV, 5 settembre 2013 n. 4464; 2 aprile 2012 nn. 1957 e 1958).

  Il danno non patrimoniale è risarcibile se è leso un interesse di rilevanza costituzionale, la lesione supera la soglia minima di gravità e il pregiudizio non è futile; occorre inoltre allegare concretamente le conseguenze dannose.

• artt. 2056 e 1226 c.c.

  Del resto, il mancato adempimento dell’onere della prova non può essere certo surrogato dal ricorso al cd. soccorso istruttorio del Giudice (limitato ai dati fattuali che non siano nell’immediata disponibilità della parte: Cons. Stato, sez. V, 2 maggio 2013 n. 2388) o al potere equitativo di liquidazione ex artt. 2056 e 1226 c.c. (che trovano applicazione solo nel caso di impossibilità del ricorrente di fornire la prova del quantum: Cons. Stato, sez. V, 15 luglio 2013 n. 3781).

  La liquidazione equitativa può supplire soltanto all’impossibilità di provare il quantum, non alla mancata prova del danno e dei suoi presupposti.

Massime di principio

• L’ammonimento del Questore, anche quando adottato nell’ambito di una procedura celere e sulla base di una valutazione prognostica, richiede un accertamento autonomo e obiettivo dei fatti: non è sufficiente recepire la narrazione contenuta nell’istanza, ma occorre ricercare riscontri e considerare gli elementi disponibili.
• L’obbligo di motivazione dell’ammonimento deve consentire il controllo giurisdizionale sulle ragioni della misura. L’amministrazione deve inoltre esaminare concretamente le deduzioni difensive dell’interessato; il mero richiamo alle memorie, senza dar conto del loro esame e della loro eventuale irrilevanza, non assicura un’effettiva partecipazione procedimentale.
• Le controversie relative alla contestazione di sanzioni amministrative pecuniarie applicate secondo la l. 689/1981 appartengono alla giurisdizione ordinaria quando l’amministrazione esercita un potere vincolato e la posizione del destinatario è di diritto soggettivo.
• Il danno da spese legali sostenute nel giudizio non è autonomamente risarcibile, poiché tali spese sono regolate mediante la pronuncia sulle spese processuali. La liquidazione equitativa non può sostituire la prova dell’esistenza del danno e opera soltanto quando sia impossibile provare il quantum.
• Il danno non patrimoniale da lesione di un diritto inviolabile è risarcibile solo se l’interesse leso ha rilevanza costituzionale, la lesione è grave e il pregiudizio non è futile; la domanda deve individuare l’interesse leso e le concrete conseguenze dannose.

Come è indicizzato