Sentenza n. 346/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

Il Comune ha impugnato la determinazione conclusiva positiva della conferenza di servizi decisoria e l'autorizzazione unica regionale rilasciata ai sensi dell'art. 12, comma 3, d.lgs. 387/2003 per la realizzazione, nel territorio comunale, di un impianto fotovoltaico della potenza di circa 6 MW, opere connesse e infrastrutture necessarie. In primo grado il Comune aveva dedotto che la Regione non avesse adeguatamente considerato né motivato il superamento del parere urbanistico negativo comunale, con conseguente illegittimità derivata dell'autorizzazione unica. In appello ha censurato la qualificazione della determinazione della conferenza come atto meramente endoprocedimentale, la possibilità di integrare la relativa motivazione nell'autorizzazione unica, la violazione degli artt. 12 d.lgs. 387/2003, 52-quater d.P.R. 327/2001 e 14 e 14-bis l. 241/1990, nonché difetto di istruttoria, travisamento, illogicità ed eccesso di potere. Ha inoltre sostenuto che l'impianto avrebbe compromesso un finanziamento destinato a un'area comunale di protezione civile, prospettando possibili responsabilità erariali; che l'interesse comunale alla realizzazione del piano di protezione civile fosse prevalente; che l'impianto contrastasse con un regolamento comunale sulle distanze dai centri abitati; che il parere comunale riguardasse interessi qualificati ambientali e di tutela della salute; e che l'impianto violasse i limiti di densità fondiaria applicabili alle zone bianche ai sensi dell'art. 9 d.P.R. 380/2001. Le censure relative al regolamento comunale e ai limiti di densità fondiaria sono state dedotte per la prima volta in appello.

La decisione

Il CGARS ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto infondata la censura sulla natura della conferenza di servizi, affermando che, nel procedimento per l'autorizzazione unica di impianti da fonti rinnovabili, la conferenza conserva una struttura dicotomica: la determinazione conclusiva ha natura endoprocedimentale e consultiva, mentre l'autorizzazione unica regionale costituisce il provvedimento finale, esterno e lesivo. La conferenza è un modulo organizzativo di coordinamento e acquisizione degli avvisi delle amministrazioni coinvolte, non un organo distinto titolare della decisione finale; pertanto la Regione, quale autorità procedente, può motivare nell'autorizzazione unica il superamento del dissenso espresso in conferenza. Il Collegio ha ritenuto adeguata la motivazione regionale, che aveva considerato il dissenso comunale isolato e proveniente da un'amministrazione non titolare di interessi qualificati ai sensi dell'art. 12 d.lgs. 387/2003 e dell'art. 14-bis l. 241/1990. Ha inoltre escluso che il rischio di perdita del finanziamento per il piano comunale di protezione civile fosse attuale, rilevando la risalenza dell'ultimo atto comunale al 2011, la mancata approvazione del progetto preliminare e il mancato avvio dell'espropriazione; il prospettato danno erariale è stato considerato condizionale e, comunque, riferibile eventualmente alla Regione. L'autorizzazione unica può inoltre operare, ove occorra, come variante allo strumento urbanistico. Le censure fondate sul regolamento comunale relativo alle distanze e sui limiti di densità fondiaria nelle zone bianche sono state dichiarate inammissibili perché nuove in appello, ai sensi dell'art. 104 c.p.a. Le ulteriori doglianze sul difetto di istruttoria e motivazione e sulla mancata ponderazione degli interessi sono state respinte: il parere comunale si fondava su asseriti vincoli urbanistici, superabili nell'ambito del procedimento di autorizzazione unica, e il provvedimento regionale aveva comunque comparato l'interesse alla realizzazione dell'impianto con quello comunale, indicando le ragioni del superamento del parere negativo. È stata valorizzata anche la previsione di misure compensative, consistenti nella disponibilità di un parco urbano e di un'area libera utilizzabile per finalità di soccorso. Le spese del grado sono state compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 12 d.lgs. 387/2003

  Disciplina il procedimento di autorizzazione unica per gli impianti da fonti rinnovabili; l'autorizzazione unica regionale è il provvedimento finale e può costituire, ove occorra, variante allo strumento urbanistico.

• art. 14 l. 241/1990

  Rileva per il modulo della conferenza di servizi decisoria, qualificato dal giudice come strumento organizzativo di coordinamento e acquisizione degli avvisi delle amministrazioni coinvolte.

• art. 14-bis l. 241/1990

  È richiamato per individuare le amministrazioni portatrici di interessi qualificati; il Comune non è stato ritenuto titolare, nel caso concreto, di uno degli interessi qualificati indicati dalla disposizione.

• art. 14-quater l. 241/1990

  Il provvedimento finale ha applicato il criterio delle posizioni prevalenti per valutare il dissenso comunale, considerato isolato e non espressivo di un interesse qualificato ostativo.

• art. 104 c.p.a.

  Vieta la proposizione in appello di domande e censure nuove, con nuovi o mutati petitum, causa petendi o fatti costitutivi; sulla base di tale norma sono state dichiarate inammissibili le censure relative al regolamento comunale e ai limiti di densità fondiaria.

• art. 9 d.P.R. 380/2001

  Invocato dall'appellante in relazione ai limiti di densità fondiaria delle zone bianche; la relativa censura non è stata esaminata nel merito perché nuova in appello.

• art. 52-quater d.P.R. 327/2001

  Richiamato dall'appellante tra le norme asseritamente violate, senza autonoma applicazione nella motivazione decisoria.

• art. 6 d.lgs. 28/2011

  Richiamato per descrivere la precedente istanza della società relativa alla procedura abilitativa semplificata, respinta dal Comune e non impugnata.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Consente la riproposizione in appello delle censure non accolte o assorbite, nei limiti in cui siano ritualmente devolute e coerenti con le difese svolte.

Massime di principio

• Nel procedimento di autorizzazione unica per impianti energetici da fonti rinnovabili, la conferenza di servizi decisoria ha natura endoprocedimentale e la sua determinazione conclusiva non è il provvedimento finale lesivo; la decisione esterna e direttamente incidente sulle posizioni degli interessati è l'autorizzazione unica adottata dall'autorità procedente.
• La conferenza di servizi è un modulo organizzativo di coordinamento e acquisizione degli avvisi delle amministrazioni coinvolte e non costituisce un organo amministrativo distinto, sostitutivo delle amministrazioni partecipanti nella formazione della decisione finale.
• L'autorità regionale procedente può esplicitare nell'autorizzazione unica le ragioni del superamento di un dissenso espresso in conferenza di servizi, purché il provvedimento finale dia conto della ponderazione degli interessi coinvolti e motivi adeguatamente la prevalenza dell'interesse alla realizzazione dell'impianto.
• Nel procedimento di autorizzazione unica ex art. 12 d.lgs. 387/2003, il dissenso comunale fondato su profili urbanistici può essere superato nell'ambito del procedimento, poiché l'autorizzazione unica può operare, ove occorra, come variante allo strumento urbanistico; il Comune non è per ciò solo portatore di un interesse qualificato analogo a quelli ambientali, paesaggistici, culturali o sanitari.
• Nel giudizio amministrativo d'appello sono inammissibili le censure che introducano per la prima volta un nuovo fatto costitutivo, petitum o causa petendi, poiché il giudizio di secondo grado è delimitato dalle questioni ritualmente dedotte davanti al giudice di primo grado.

Come è indicizzato