Sentenza n. 7902/2026 - Roma, Sezione 4B

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il sistema del payback sui dispositivi medici, contestando sia gli atti statali presupposti sia gli atti regionali applicativi. Ha dedotto l'illegittimità costituzionale ed eurounitaria dell'art. 9-ter del d.l. n. 78/2015, per violazione dei principi di certezza del diritto, irretroattività, legittimo affidamento, proporzionalità, ragionevolezza, libertà di iniziativa economica, capacità contributiva e riserva di legge; ha sostenuto che il payback avrebbe natura tributaria o comunque di prestazione patrimoniale imposta e avrebbe alterato l'equilibrio economico dei contratti pubblici. Ha inoltre contestato la fissazione dei tetti di spesa, ritenuta tardiva, arbitraria e non adeguatamente istruita o partecipata, nonché il rinvio al modello CE del 2012 e l'inclusione di costi non riferibili ai soli dispositivi medici, senza distinzione tra costo del bene e costo del servizio. Sono stati dedotti, con riguardo agli atti statali, vizi di violazione di legge, difetto di istruttoria e motivazione, irragionevolezza, illogicità, violazione della partecipazione procedimentale, trasparenza, buona fede e proporzionalità. Quanto agli atti regionali, la ricorrente ha lamentato la mancata partecipazione, l'assenza o insufficienza della motivazione, la violazione delle linee guida ministeriali, l'omessa verifica e rappresentazione del metodo di calcolo, l'erroneità dei dati contabili e dei conteggi e la mancata messa a disposizione della documentazione utilizzata. Con motivi aggiunti ha impugnato anche un avviso regionale relativo al meccanismo di definizione agevolata introdotto dall'art. 7 del d.l. n. 95/2025, chiedendo altresì il vaglio di costituzionalità di tale disciplina.

La decisione

Il TAR ha ritenuto il ricorso introduttivo in parte inammissibile per difetto di giurisdizione e lo ha rigettato nella restante parte; ha inoltre rigettato i motivi aggiunti. Quanto agli atti statali, il Collegio ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024, che ha ritenuto il meccanismo del payback applicabile al periodo 2015-2018 ragionevole e proporzionato, diretto alla razionalizzazione della spesa sanitaria e qualificabile come contributo solidaristico, non lesivo della libertà di iniziativa economica né della riserva di legge. La disciplina non è stata considerata retroattiva: già dal 2015 le imprese conoscevano l'esistenza del tetto di spesa e dell'obbligo di ripiano, mentre gli interventi del 2022 avrebbero reso operative procedure già previste senza innovare il contenuto sostanziale dell'obbligazione. Neppure è stato riconosciuto un legittimo affidamento nel mantenimento dei prezzi, poiché l'alea derivante dal superamento del tetto era conoscibile ex ante. Le censure proprie contro gli atti ministeriali sono state ritenute infondate, anche perché le percentuali di ripiano e il criterio proporzionale basato sul fatturato erano già stabiliti dalla legge e il tetto regionale per il periodo considerato era stato fissato nel 2019 nella misura del 4,4 per cento del fabbisogno sanitario regionale standard. Quanto agli atti regionali, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo: le Regioni si limitano a svolgere attività vincolate di verifica contabile, individuazione delle imprese e calcolo matematico della quota dovuta, senza esercitare poteri autoritativi o discrezionali. La controversia riguarda quindi un rapporto obbligatorio a valle dell'esercizio del potere statale e un diritto soggettivo al corretto calcolo dell'importo, da far valere davanti al giudice ordinario; è stata indicata la possibilità di riassunzione ex art. 11 c.p.a. entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Con riguardo ai motivi aggiunti, l'avviso regionale è stato ritenuto di dubbia natura provvedimentale e, comunque, la disciplina agevolativa non è stata considerata manifestamente incostituzionale: si tratta di un beneficio facoltativo, che consente il pagamento ridotto ma comporta gli effetti estintivi previsti dalla legge, mentre chi non vi aderisce può coltivare il giudizio assumendone il rischio. Le spese sono state compensate tra le parti costituite; nulla è stato disposto per le parti non costituite.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  «in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l’acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale»

  La norma pone a carico delle imprese fornitrici una quota del ripiano del superamento del tetto regionale, secondo percentuali annuali predeterminate e in proporzione all'incidenza del fatturato sul totale della spesa regionale.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e ha originariamente posto il relativo ripiano a carico della Regione interessata.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  Ha fissato, dal 2014, il tetto di spesa nazionale per i dispositivi medici al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Ha modificato l'art. 9-ter, comma 8, del d.l. n. 78/2015, prevedendo la rilevazione del superamento del tetto sulla base del fatturato aziendale al lordo dell'IVA e la relativa certificazione ministeriale.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015

  «elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno, previa verifica della documentazione contabile»

  Attribuisce alle Regioni il compito attuativo di verificare la documentazione contabile, individuare le imprese obbligate e imporre il pagamento delle quote già determinate secondo la disciplina statale.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis dell'art. 9-ter, disciplinando la procedura applicativa del payback per gli anni 2015-2018.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  «solo il 48 per cento della quota di ripiano determinata»

  Ha istituito un fondo e previsto una definizione agevolata del debito da payback, successivamente estesa dalla Corte costituzionale anche alle imprese che avevano instaurato controversie.

• art. 7 d.l. 95/2025

  Ha introdotto il meccanismo deflattivo oggetto dei motivi aggiunti, qualificato dal TAR come definizione agevolata facoltativa del debito.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario delle controversie dichiarate dal giudice amministrativo prive di giurisdizione, entro il termine indicato nella sentenza.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR ha precisato che la controversia sugli atti regionali non rientra nella giurisdizione esclusiva amministrativa, trattandosi di rapporto patrimoniale a valle di un'attività vincolata.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 non viola, di per sé, i principi di irretroattività e di legittimo affidamento quando l'obbligo di ripiano e i suoi criteri essenziali erano già conoscibili dalle imprese al momento delle gare e della stipula dei contratti; gli atti successivi che rendono operativa la disciplina non innovano retroattivamente l'obbligazione sostanziale.
• La disciplina del payback costituisce una misura ragionevole e proporzionata di razionalizzazione della spesa sanitaria e un contributo solidaristico, non assimilabile a un tributo in modo tale da violare la riserva di legge, quando la legge individua i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione, le percentuali di ripiano e i criteri essenziali di calcolo.
• La determinazione statale del tetto di spesa, la certificazione del suo superamento e la fissazione della quota complessiva di ripiano appartengono alla competenza statale; le Regioni, nella fase applicativa, possono soltanto verificare i dati contabili, individuare le imprese obbligate e calcolare matematicamente le quote individuali secondo criteri già predeterminati.
• Le controversie contro gli atti regionali applicativi del payback, quando questi si limitano ad accertamenti contabili e alla quantificazione dell'obbligazione senza esercizio di potere autoritativo o discrezionale, riguardano un diritto soggettivo patrimoniale e appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario.
• Una disciplina di definizione agevolata del debito da payback non lede manifestamente il diritto di difesa se è facoltativa: l'impresa può scegliere di aderire al beneficio, accettandone gli effetti estintivi, oppure non aderire e coltivare il giudizio sul debito assumendone il rischio.

Come è indicizzato