Cassazione Civile, Ordinanza n. 15941/2025 del 14/06/2025

Esito

La controversia

La controversia nasce da un avviso bonario di mora e dalla successiva cartella di pagamento emessa per il mancato versamento del contributo di funzionamento dell'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato previsto dall'art. 10, comma 7-ter, della l. n. 287/1990. La società contribuente ha contestato, in sintesi, tre profili: 1) l'assoggettamento al contributo, sostenendo che la norma riguarderebbe solo le società di capitali in senso stretto e non una cooperativa agricola; 2) la compatibilità della disciplina con il diritto dell'Unione europea, deducendo un carattere discriminatorio del prelievo e il contrasto con norme del Trattato e della Carta dei diritti fondamentali UE; 3) la legittimità della cartella di pagamento, che secondo la ricorrente avrebbe dovuto essere preceduta da un avviso di accertamento e non da un mero avviso bonario. L'Autorità Garante ha proposto ricorso incidentale sostenendo, da un lato, il difetto di giurisdizione del giudice tributario e, dall'altro, l'inammissibilità del ricorso originario perché diretto contro la cartella e non contro l'atto presupposto. La Cassazione ha esaminato prioritariamente il ricorso incidentale, ritenendolo infondato: ha affermato la natura tributaria del contributo AGCM e quindi la giurisdizione del giudice tributario; ha inoltre chiarito che l'avviso bonario non era l'atto da impugnare necessariamente a pena di inammissibilità. Quanto al ricorso principale, la Corte ha respinto tutti i motivi, richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 269/2017 per affermare che il contributo si applica anche alle società cooperative e agricole che operano sul mercato e superano la soglia di fatturato prevista; ha escluso il contrasto con il diritto UE; e ha qualificato la cartella come atto impo-esattivo, non preceduto da avviso di accertamento, essendo sufficiente la notifica della cartella stessa dopo il mancato pagamento del contributo.

La decisione

La Corte ha rigettato sia il ricorso principale della società contribuente sia il ricorso incidentale dell'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato. Ha ritenuto infondati i motivi sulla soggezione della cooperativa al contributo AGCM, sulla pretesa incompatibilità con il diritto dell'Unione europea e sulla necessità di un previo avviso di accertamento. Ha inoltre confermato la giurisdizione tributaria sulle controversie relative al contributo e ha escluso l'inammissibilità del ricorso introduttivo contro la cartella. Le spese sono state compensate per reciproca soccombenza. È stato dato atto, quanto al ricorso incidentale, dei presupposti per il contributo unificato secondo la disciplina richiamata, con l'esclusione dell'applicazione dell'art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002 per la parte pubblica ammessa alla prenotazione a debito.

Norme richiamate

• art. 10, comma 7-ter, l. n. 287/1990

  il contributo di funzionamento dell'AGCM ha natura tributaria e si applica agli operatori economici rientranti nella platea sostanziale individuata dalla norma, incluse le società cooperative e agricole che operano sul mercato e superano la soglia di fatturato.

• art. 10, commi 7-ter e 7-quater, l. n. 287/1990

  le somme dovute all'AGCM costituiscono prestazioni patrimoniali imposte, prive di sinallagma, destinate a finanziare un'autorità indipendente e commisurate al fatturato quale indice di capacità contributiva.

• art. 2, d.lgs. n. 546/1992

  attribuisce alla giurisdizione tributaria le controversie aventi ad oggetto tributi di ogni genere, comprese quelle relative alla riscossione del contributo AGCM.

• art. 12, l. n. 448/2001

  ha esteso la giurisdizione tributaria a tutte le cause aventi ad oggetto tributi di ogni genere.

• art. 19, d.lgs. n. 546/1992

  sono impugnabili gli atti con cui l'Amministrazione comunica una pretesa tributaria ormai definita; l'avviso bonario può essere impugnabile se sostanzialmente impositivo, ma la sua mancata impugnazione non determina automaticamente inammissibilità dell'impugnazione contro la cartella.

• art. 19, terzo comma, d.lgs. n. 546/1992

  la Corte esclude che l'impugnazione debba necessariamente essere proposta contro l'atto presupposto quando la cartella costituisce l'atto impo-esattivo rilevante per la pretesa.

• art. 14, d.P.R. n. 602/1973

  la censura della ricorrente sulla necessità di un previo avviso di accertamento è stata respinta, poiché la cartella emessa per mancato pagamento di un contributo dovuto è atto impo-esattivo e non richiede quel previo passaggio.

• art. 25, comma 1, d.P.R. n. 602/1973

  la notifica della cartella impedisce la decadenza dal potere impo-esattivo; la reiterazione della sola notifica non incide sulla portata e sull'efficacia impeditiva della prima notifica.

• art. 360, primo comma, n. 1, c.p.c.

  il ricorso incidentale ha dedotto il vizio di giurisdizione, ma la censura è stata ritenuta infondata.

• art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.

  è stata invocata per le doglianze di violazione e falsa applicazione di legge nei ricorsi principale e incidentale.

• art. 133, lett. l), c.p.a.

  richiamato nel motivo incidentale sul difetto di giurisdizione, ma ritenuto non idoneo a scalfire la giurisdizione tributaria nella materia in esame.

• art. 5 TUE

  invocato per sostenere il contrasto eurounitario della disciplina, ma la Corte ha escluso tale contrasto.

• artt. 16, 17, 20 e 21 Carta dei diritti fondamentali UE

  richiamati dalla ricorrente per denunciare una discriminazione, ma la Corte ha escluso che la disciplina nazionale sia incompatibile con tali principi.

• artt. 101 e 102 TFUE

  richiamati dalla ricorrente come parametro di compatibilità europea del contributo, senza che la Corte ne abbia ravvisato la violazione.

Massime di principio

• I contributi dovuti per il finanziamento di un'autorità indipendente possono avere natura tributaria quando sono imposti dalla legge, sono privi di sinallagma, sono destinati a una pubblica spesa e sono commisurati a un indice di capacità contributiva come il fatturato.
• Nelle controversie relative a tributi di ogni genere, la giurisdizione tributaria è piena ed esclusiva e comprende non solo l'atto impositivo in senso stretto, ma anche gli atti del procedimento di riscossione e quelli ad esso funzionalmente collegati.
• L'individuazione dei soggetti obbligati a un contributo di funzionamento va compiuta secondo un criterio sostanziale, riferito all'effettiva operatività sul mercato, e non in base alla sola forma giuridica formale dell'ente, quando la disciplina e la ratio del prelievo lo consentano.
• Un avviso bonario o di mora può essere impugnabile se sostanzialmente contiene una pretesa tributaria definita, ma la sua mancata impugnazione non comporta automaticamente l'inammissibilità del ricorso proposto contro la cartella successivamente notificata.
• La cartella emessa per il mancato pagamento di un contributo già dovuto e determinato ha natura di atto impo-esattivo e non richiede, di regola, il previo avviso di accertamento tipico di altre sequenze procedimentali.
• La notifica della cartella di pagamento è idonea a impedire la decadenza dal potere di riscossione; la mera reiterazione della notifica non altera la portata della prima notificazione e la sua efficacia impeditiva.
• La disciplina nazionale del contributo di funzionamento dell'AGCM, letta in chiave sostanziale e selettiva, non è di per sé incompatibile con il diritto dell'Unione europea se definisce in modo non arbitrario la platea dei soggetti tenuti a contribuire e lascia agli Stati un margine organizzativo nella riscossione.

Come è indicizzato