Sentenza n. 2759/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società appellante contestava la sentenza di primo grado deducendo, in dieci motivi, che il GSE avesse esercitato il potere di autotutela ex art. 21-nonies l. 241/1990, e non il distinto potere di verifica e controllo ex art. 42 d.lgs. 28/2011; la violazione del termine ragionevole per l’annullamento d’ufficio; la lesione dei principi di legittimo affidamento, certezza del diritto e proporzionalità; l’illegittimità della richiesta di integrazione documentale, per modalità, oggetto e contrasto con il d.m. 28 dicembre 2012 e con le Linee Guida; l’erronea assimilazione della mancata produzione documentale alle ipotesi di falsità o mendacità; la violazione del diritto dell’Unione europea e della CEDU; l’illegittimità derivata dell’atto di recupero degli incentivi; nonché l’omessa pronuncia sulla domanda di accertamento del diritto al mantenimento dei titoli di efficienza energetica e sulla domanda di condanna, anche in forma specifica.

La decisione

L’appello è stato accolto e la sentenza del TAR è stata riformata. Il Consiglio di Stato ha qualificato l’atto del GSE come annullamento d’ufficio ex art. 21-nonies l. 241/1990, valorizzando sia la qualificazione formale dell’atto sia il suo contenuto sostanziale: il GSE aveva riesaminato la completezza dell’istruttoria già conclusa positivamente, senza contestare falsità o mendacità delle dichiarazioni, inadempimenti successivi o sopravvenuta carenza dei requisiti. La fattispecie non rientrava quindi nella decadenza né nel potere di verifica e controllo, ma nell’autotutela decisoria. L’autotutela è stata ritenuta illegittima per difetto di motivazione, poiché il provvedimento si limitava a rilevare la mancata presentazione delle osservazioni e dei documenti richiesti, senza indicare l’illegittimità originaria degli atti di approvazione delle RVC. È stato inoltre rilevato il mancato rispetto del termine ragionevole di diciotto mesi, applicabile ratione temporis, per 19 dei 37 provvedimenti annullati. Il GSE aveva altresì esercitato i controlli in modo massivo e generalizzato, richiedendo in soli dieci giorni una documentazione corposa e non espressamente prevista dalle Linee Guida per 36 RVC, nell’ambito di più procedimenti riguardanti complessivamente 111 RVC, e disponendo poi l’annullamento per la sola mancata risposta. Tale modalità è stata ritenuta incompatibile con i principi di imparzialità, trasparenza, proporzionalità, equità e contraddittorio, nonché con la natura puntuale e a campione dei controlli. La richiesta di restituzione degli incentivi, qualificata come atto di autotutela esecutiva, è stata annullata per illegittimità derivata. L’annullamento dei provvedimenti è stato ritenuto già pienamente satisfattivo rispetto alla domanda di conservazione dei benefici; gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  termine ragionevole, non superiore a diciotto mesi ex art. 21 nonies della l. n. 241/90 nel testo applicabile ratione temporis

  Il provvedimento del GSE, in quanto riesame della completezza dell’istruttoria già conclusa con l’approvazione delle RVC, costituisce esercizio di autotutela decisoria ed è soggetto ai presupposti, alla motivazione e al termine ragionevole previsti per l’annullamento d’ufficio.

• art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011

  Il potere di verifica e controllo non coincide con l’autotutela e deve essere esercitato secondo modalità puntuali, proporzionate e coerenti con la disciplina dei controlli sui progetti incentivati; non può trasformarsi in un riesame generalizzato dell’attività dell’operatore.

• art. 1 l. 241/1990

  principi di imparzialità, economicità, trasparenza e principi dell’ordinamento comunitario

  I controlli del GSE devono rispettare, tra gli altri, imparzialità, economicità, trasparenza e proporzionalità, oltre a essere condotti con equità e in contraddittorio.

• art. 14 delibera EEN 9/11 del 27 ottobre 2011

  Le verifiche sulla conformità dei progetti relativi ai certificati bianchi devono svolgersi mediante controlli a campione, riferiti alla singola richiesta e agli specifici interventi, non attraverso controlli massivi e generalizzati sull’attività complessiva dell’operatore.

• d.m. 28 dicembre 2012

  La disciplina transitoria mantieneva soggette a tale decreto le RVC considerate nella controversia; la richiesta di documentazione ulteriore non espressamente prevista dall’art. 14 delle Linee Guida è stata ritenuta illegittimamente utilizzata per fondare l’annullamento.

• art. 34 c.p.a.

  L’annullamento degli atti lesivi è stato ritenuto già satisfattivo dell’interesse alla conservazione dei benefici, senza necessità di ulteriori misure di condanna.

• art. 2058 c.c.

  La domanda di risarcimento in forma specifica non richiedeva autonoma pronuncia, poiché l’annullamento degli atti aveva già integralmente soddisfatto l’interesse dedotto.

Massime di principio

• Quando l’amministrazione riesamina, dopo l’adozione di un provvedimento favorevole, la completezza dell’istruttoria già svolta e giunge a una diversa valutazione dei presupposti originari, l’attività costituisce esercizio di autotutela decisoria e non decadenza né mero controllo successivo.
• La decadenza dal beneficio ricorre, in particolare, in presenza di dichiarazioni o documenti falsi o non veritieri, inadempimento di condizioni o obblighi successivi, oppure sopravvenuta carenza dei requisiti; il riesame dei presupposti originari già valutati dall’amministrazione rientra invece nell’autotutela e richiede il rispetto dell’affidamento e dei presupposti dell’annullamento d’ufficio.
• L’annullamento d’ufficio di un provvedimento favorevole non può essere motivato dalla sola mancata presentazione, da parte dell’interessato, dei documenti richiesti in autotutela: l’amministrazione deve individuare e motivare l’illegittimità originaria dell’atto da rimuovere, oltre agli altri presupposti dell’autotutela.
• I controlli sui progetti incentivati devono essere puntuali, riferiti alla singola richiesta e agli specifici interventi, svolti a campione e in contraddittorio; non possono trasformarsi in un controllo massivo, invasivo e generalizzato sull’attività complessiva di un operatore economico né imporre una quantità anomala di adempimenti.
• L’annullamento d’ufficio deve rispettare il termine ragionevole previsto dall’art. 21-nonies l. 241/1990; il superamento del termine massimo applicabile ratione temporis determina l’illegittimità dell’autotutela.
• L’atto di recupero o restituzione degli incentivi, quando costituisce autotutela esecutiva fondata sul provvedimento di annullamento d’ufficio, è illegittimo in via derivata se è annullato l’atto presupposto.

Come è indicizzato