Sentenza n. 683/2026 - Salerno, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la determina di negativa conclusione del procedimento e il parere comunale richiamato per relationem, deducendo cinque gruppi di censure. In primo luogo, ha contestato la pretesa del Comune di richiedere una specifica asseverazione dello stato legittimo dell'immobile ai sensi dell'art. 9-bis del d.P.R. 380/2001, sostenendo di aver già dimostrato la legittimità del fabbricato mediante relazione tecnica, planimetrie catastali, titolo di acquisto e documentazione risalente a epoca anteriore all'obbligo del titolo edilizio. In secondo luogo, ha dedotto la violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990, lamentando il mancato adeguato riscontro alle osservazioni presentate dopo il preavviso di diniego e la divergenza tra le ragioni del preavviso e quelle del provvedimento finale. In terzo luogo, ha contestato l'erronea applicazione della disciplina regionale sul recupero dei sottotetti, sostenendo che la normativa consentisse la destinazione turistico-ricettiva e che il sottotetto fosse preesistente alla data rilevante; ha inoltre richiamato la disciplina statale sopravvenuta sul recupero dei sottotetti e sul mutamento di destinazione d'uso. In quarto luogo, ha dedotto l'illegittimità del diniego relativo al cordolo sismico sommitale, censurando la mancata considerazione della sua funzione antisismica e il contrasto con la disciplina tecnica sulle costruzioni. Infine, ha contestato il richiamo al Piano del Colore, ritenuto inconferente rispetto alle esigenze strutturali e antisismiche dell'intervento, nonché il difetto di motivazione, istruttoria ed erroneità dei presupposti.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il diniego, limitatamente ai vizi accertati, facendo salvi gli ulteriori provvedimenti dell'amministrazione. Il motivo relativo all'art. 10-bis l. 241/1990 è stato respinto: l'amministrazione non è tenuta a replicare analiticamente a ogni singola osservazione, purché il provvedimento dia conto in modo non stereotipato delle ragioni del rigetto. Il motivo relativo allo stato legittimo dell'immobile è stato invece accolto. L'art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001 pone a carico del privato la dimostrazione dello stato legittimo secondo gli strumenti documentali previsti dalla norma, ma non consente al Comune di pretendere una specifica forma di asseverazione tecnica non prevista dalla legge. Nel caso concreto la ricorrente aveva fornito documentazione idonea, inclusi dati catastali di primo impianto e documenti relativi a un immobile realizzato prima dell'obbligo del titolo edilizio; il Comune non aveva contestato specificamente tale documentazione. È stata ritenuta fondata anche la censura sulla disciplina del recupero del sottotetto: il Comune aveva applicato in modo erroneo la disciplina transitoria, senza considerare adeguatamente la preesistenza del sottotetto e il quadro normativo statale e regionale applicabile. Le osservazioni della ricorrente erano state respinte con la mera formula della loro non condivisione, configurando difetto di motivazione e istruttoria. Il richiamo, nelle memorie difensive, alla non assentibilità dell'attività di affittacamere costituiva motivazione postuma, non idonea a integrare il provvedimento. Quanto al cordolo sismico, il Comune non aveva svolto un'adeguata valutazione della funzione antisismica dell'opera né aveva indicato elementi tecnici idonei a dimostrarne l'incompatibilità con la disciplina edilizia. Il Piano del Colore, riferito essenzialmente a profili estetici, era stato richiamato in modo inconferente e senza specificare il rapporto con le esigenze di sicurezza strutturale. Il giudice ha inoltre rilevato, in funzione conformativa, che la sostituzione della copertura lignea con altra copertura e la realizzazione di un cordolo sommitale con finalità antisismiche ed energetiche erano più correttamente riconducibili alla manutenzione straordinaria, non alla ristrutturazione edilizia. Le spese sono state compensate per la novità della disciplina applicata.

Norme richiamate

• art. 9-bis, commi 1, 1-bis e 1-ter, d.P.R. 380/2001

  Lo stato legittimo dell'immobile o dell'unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa o da quello, rilasciato o assentito, che ha disciplinato l'ultimo intervento edilizio che ha interessato l'intero immobile o l'intera unità immobiliare [...]. Per gli immobili realizzati in un'epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio, lo stato legittimo è quello desumibile dalle informazioni catastali di primo impianto, o da altri documenti probanti [...].

  Il privato deve dimostrare lo stato legittimo mediante gli strumenti documentali indicati dalla norma, ma l'amministrazione non può pretendere una specifica asseverazione tecnica non prevista dalla legge. Per gli immobili risalenti a epoca anteriore all'obbligo del titolo edilizio sono rilevanti le informazioni catastali di primo impianto e gli altri documenti probanti.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La disciplina del preavviso di rigetto non si spinge fino ad affermare la necessità che l'Amministrazione controdeduca analiticamente su ogni singola argomentazione, purché l'impostazione del provvedimento argomenti chiaramente in senso reiettivo delle osservazioni del privato e non si limiti a mere formule di stile.

  Non è necessaria una replica analitica a ogni osservazione, ma il provvedimento deve esprimere una valutazione effettiva e non stereotipata delle ragioni partecipative.

• art. 43-quater, commi 5, 7 e 10, l.r. Campania 16/2004

  Il volume da recuperare [...] può avere una destinazione d'uso residenziale, terziaria e turistico-ricettiva [...]. Il recupero [...] non deve comportare la modifica dell'altezza di colmo e di gronda [...]. Nelle more dell'approvazione del PSU, il solo recupero abitativo dei sottotetti [...] è consentito [...].

  La disciplina regionale deve essere applicata considerando la preesistenza del sottotetto e la destinazione prevista dalla legge; il Comune non può fondare il diniego su una lettura meramente assertiva della disciplina transitoria senza adeguata istruttoria e motivazione.

• art. 2-bis, comma 1-quater, d.P.R. 380/2001

  Gli interventi di recupero dei sottotetti sono comunque consentiti, nei limiti e secondo le procedure previsti dalla legge regionale, anche quando l'intervento di recupero non consenta il rispetto delle distanze minime tra gli edifici e dai confini [...].

  La disciplina statale consente il recupero dei sottotetti nei limiti della normativa regionale anche in deroga alle distanze, purché siano rispettate le condizioni previste dalla norma e le eventuali disposizioni regionali più favorevoli.

• art. 23-ter, comma 1-ter, d.P.R. 380/2001

  È ammesso il mutamento di destinazione d'uso tra le categorie funzionali di cui al comma 1 [...] di una singola unità immobiliare ubicata in immobili ricompresi nelle zone A), B) e C) [...].

  In assenza di un espresso divieto degli strumenti urbanistici comunali, il mutamento di destinazione d'uso può essere valutato secondo la disciplina generale statale, nel rispetto delle condizioni normative e delle disposizioni di settore.

• art. 3, comma 1, lett. b) e d), d.P.R. 380/2001

  Ristrutturazione edilizia [sono] gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente.

  La sostituzione della copertura lignea e la realizzazione di un cordolo sommitale con finalità antisismiche, senza trasformazione radicale dell'organismo edilizio, sono riconducibili alla manutenzione straordinaria e non alla ristrutturazione edilizia.

• punto 8.4.3 d.m. 17 gennaio 2018

  Una variazione dell’altezza dell’edificio dovuta alla realizzazione di cordoli sommitali o a variazioni della copertura che non comportino incrementi di superficie abitabile, non è considerato ampliamento.

  La variazione dell'altezza derivante dalla realizzazione di un cordolo sommitale non costituisce ampliamento quando non comporta incremento della superficie abitabile; l'amministrazione deve comunque valutarne concretamente funzione e caratteristiche tecniche.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Il giudice non può sostituirsi all'amministrazione nella qualificazione tecnica dell'opera e nella riedizione del potere quando tali valutazioni non siano state adeguatamente compiute dall'amministrazione.

Massime di principio

• La dimostrazione dello stato legittimo di un immobile grava sul privato, ma deve essere effettuata mediante gli strumenti documentali previsti dall'art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001; in assenza di una specifica previsione normativa, l'amministrazione non può imporre una particolare forma di asseverazione tecnica quale condizione per il rilascio del titolo edilizio.
• Per gli immobili realizzati in epoca anteriore all'obbligo di acquisire il titolo edilizio, lo stato legittimo può essere dimostrato mediante informazioni catastali di primo impianto e altri documenti probanti, purché la loro provenienza sia dimostrata; l'amministrazione deve esaminarli e contestarli specificamente, non potendo ignorarli con motivazioni generiche.
• Nel procedimento avviato con preavviso di rigetto, l'amministrazione non deve replicare analiticamente a ogni singola osservazione, ma deve fornire una risposta effettiva e coerente con le questioni sollevate; la mera formula secondo cui le osservazioni non sono condivise integra un'insufficiente valutazione istruttoria e motivazionale.
• Il diniego edilizio deve individuare in modo circostanziato le reali ragioni ostative, ricondurre il progetto a precise disposizioni urbanistiche ed edilizie e valutare le caratteristiche tecniche dell'intervento. Non è sufficiente un generico richiamo a un piano comunale o a una categoria edilizia senza esaminare la funzione antisismica e le eventuali alternative progettuali dell'opera.
• La realizzazione di un cordolo sommitale e la sostituzione di una copertura, quando siano funzionali alla sicurezza antisismica o all'efficientamento energetico e non determinino una trasformazione radicale dell'organismo edilizio, possono rientrare nella manutenzione straordinaria anziché nella ristrutturazione edilizia; la qualificazione deve essere compiuta dall'amministrazione sulla base di un'istruttoria tecnica concreta.
• Le ragioni ostative non indicate nel provvedimento conclusivo non possono essere introdotte per la prima volta nelle memorie difensive dell'amministrazione, poiché ciò integra una motivazione postuma non idonea a sorreggere il diniego.

Come è indicizzato