Sentenza n. 154/2026 - Catania, Sezione 4

Esito

La controversia

Il ricorrente, già titolare di una concessione avente a oggetto il servizio di sfalcio d'erba presso sedimi militari, contestava la revoca del precedente contratto disposta nel giugno 2024 per violazione degli obblighi contrattuali e il successivo provvedimento di esclusione dalla nuova procedura ristretta, adottato per grave illecito professionale ai sensi dell'art. 95, comma 1, lett. e), d.lgs. 36/2023. Dopo il proscioglimento penale intervenuto il 31 ottobre 2025, chiedeva all'Amministrazione di annullare in autotutela la revoca e l'esclusione e di riconoscergli il diritto di prelazione agraria previsto dall'art. 4-bis l. 203/1982 e dall'art. 6, comma 1, d.lgs. 228/2001. Deduceva violazione degli artt. 21-quinquies e 21-nonies l. 241/1990, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria, illogicità manifesta, violazione dei principi di correttezza e buona fede e violazione della disciplina sulla prelazione agraria. Sosteneva che il proscioglimento avesse eliminato i presupposti della revoca e dell'esclusione e imponesse il riesame in autotutela.

La decisione

Il TAR ha definito il giudizio con sentenza semplificata. Ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, in favore del giudice ordinario, sulle domande concernenti l'accertamento del diritto di prelazione agraria e l'illegittimità del rifiuto dell'Amministrazione di ritirare la revoca del precedente rapporto concessorio. La prelazione agraria è stata qualificata come diritto soggettivo potestativo, non degradabile per effetto di provvedimenti amministrativi; la controversia sulla sua esistenza resta quindi devoluta al giudice ordinario anche quando sia collegata a una procedura amministrativa di scelta del contraente. Analogamente, la revoca è stata riqualificata, secondo il suo contenuto effettivo, come risoluzione contrattuale fondata su una clausola risolutiva espressa ex art. 1456 c.c., e non come esercizio di potere autoritativo: la relativa controversia attiene alla fase esecutiva del rapporto e a posizioni di diritto soggettivo. Il TAR ha escluso anche la possibilità di esaminare incidentalmente tali questioni ai sensi dell'art. 8 c.p.a. La parte residua, relativa all'esclusione dalla nuova procedura, è stata respinta perché manifestamente infondata. L'esclusione era fondata sulla precedente risoluzione contrattuale per inadempimento, non impugnata e quindi consolidata, elemento oggettivo idoneo a fondare la valutazione di grave illecito professionale e di inaffidabilità dell'operatore. Il successivo proscioglimento penale, intervenuto dopo l'aggiudicazione e la stipula del nuovo contratto, non produce automaticamente effetti caducanti sugli atti amministrativi, essendo autonomi il procedimento amministrativo e quello penale; inoltre, la valutazione amministrativa doveva essere compiuta sulla base degli elementi disponibili al momento dell'esercizio del potere, secondo il principio tempus regit actum. Il ricorrente è stato condannato alle spese in favore delle amministrazioni resistenti, liquidate in euro 1.500 oltre accessori; nulla è stato disposto nei confronti del controinteressato non costituito.

Norme richiamate

• art. 4-bis l. 203/1982

  il conduttore ha diritto di prelazione se entro quarantacinque giorni dal ricevimento della comunicazione offre condizioni uguali a quelle comunicategli

  La prelazione agraria costituisce un diritto soggettivo potestativo; le controversie sulla sua titolarità appartengono alla giurisdizione ordinaria anche se collegate a una procedura amministrativa di scelta del contraente.

• art. 6, comma 1, d.lgs. 228/2001

  Le disposizioni recate [...] dalla legge 3 maggio 1982, n. 203, e successive modificazioni, si applicano anche ai terreni demaniali o soggetti al regime dei beni demaniali [...] o del patrimonio indisponibile appartenenti ad enti pubblici [...] che siano oggetto di affitto o di concessione amministrativa

  La disciplina della prelazione agraria si applica anche alle concessioni amministrative aventi a oggetto beni demaniali o del patrimonio indisponibile.

• art. 95, comma 1, lett. e), d.lgs. 36/2023

  La precedente risoluzione del rapporto concessorio per inadempimento, non impugnata e consolidata, può costituire elemento oggettivo della valutazione discrezionale di grave illecito professionale e di affidabilità dell'operatore economico.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Richiamato dal ricorrente in relazione alla richiesta di ritiro dell'atto precedente; la controversia è stata però sottratta alla giurisdizione amministrativa poiché l'atto era sostanzialmente una risoluzione contrattuale.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Richiamato dal ricorrente in relazione all'annullamento d'ufficio; il TAR non ha esaminato nel merito la pretesa di autotutela sulla revoca contrattuale per difetto di giurisdizione.

• art. 133, comma 1, lett. b) e c), c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva sulle concessioni di beni e servizi pubblici presuppone l'esercizio di un potere autoritativo; restano devolute al giudice ordinario le controversie relative a rapporti paritetici e alla fase esecutiva contrattuale.

• art. 8 c.p.a.

  Non consente al giudice amministrativo di conoscere incidentalmente questioni estranee alla sua giurisdizione quando esse costituiscono il nucleo sostanziale della domanda.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  La domanda può essere riproposta davanti al giudice ordinario entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza declinatoria della giurisdizione.

• art. 60 c.p.a.

  La sentenza in forma semplificata può essere pronunciata in camera di consiglio quando ricorrono i presupposti, salvo che una parte dichiari di voler proporre motivi aggiunti, ricorso incidentale o regolamento di competenza o giurisdizione; la mera richiesta di udienza pubblica non è ostativa.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Quando la questione rilevata d'ufficio è indicata in udienza e verbalizzata, non è necessaria la concessione di un ulteriore termine per memorie; tale formalità opera solo per questioni rilevate dopo il passaggio in decisione.

Massime di principio

• La controversia sulla titolarità del diritto di prelazione agraria, anche quando riguardi beni demaniali o del patrimonio indisponibile concessi da un ente pubblico e sia collegata a una procedura amministrativa di scelta del contraente, appartiene alla giurisdizione ordinaria, poiché la prelazione configura un diritto soggettivo potestativo non degradabile dall'esercizio di poteri amministrativi.
• La qualificazione della giurisdizione deve fondarsi sul petitum sostanziale, individuato in base alla causa petendi e alla natura effettiva del rapporto dedotto, non sulla prospettazione delle parti né sul nomen iuris attribuito dall'amministrazione all'atto.
• La risoluzione anticipata di una concessione disposta per inadempimento sulla base di clausole contrattuali, anche se formalmente denominata revoca o adottata con atto amministrativo, appartiene alla fase esecutiva del rapporto paritetico e rientra nella giurisdizione ordinaria, perché incide sul diritto soggettivo alla prosecuzione del rapporto e non costituisce esercizio di potere autoritativo.
• Il successivo proscioglimento penale non determina automaticamente la caducazione o l'invalidità degli atti amministrativi fondati sui medesimi fatti, quando l'amministrazione abbia compiuto una valutazione autonoma e discrezionale dell'affidabilità dell'operatore economico.
• Una risoluzione contrattuale per inadempimento non impugnata e divenuta incontestabile può essere legittimamente utilizzata dalla stazione appaltante come elemento oggettivo per la valutazione del grave illecito professionale, anche se il proscioglimento penale interviene successivamente; la legittimità dell'esclusione va valutata in base agli elementi disponibili al momento dell'esercizio del potere, secondo il principio tempus regit actum.

Come è indicizzato