Cassazione Civile, Sentenza n. 22154/2023 del 24/07/2023

Esito

La controversia

Il Fallimento contestava la legittimità dei provvedimenti amministrativi di decadenza e revoca delle agevolazioni e del decreto di riassegnazione dei lotti al Consorzio, sostenendo che il Calzaturificio aveva adempiuto agli obblighi previsti dal Disciplinare (art.4 e art.5) e che il mancato trasferimento in proprietà dei lotti da parte del Ministero aveva determinato l'impossibilità di ottenere finanziamenti a lungo termine e, quindi, il dissesto aziendale. Domandava: 1) disapplicazione dei provvedimenti ministeriali e declaratoria del diritto al trasferimento dei lotti; 2) condanna del Ministero al risarcimento dei danni per responsabilità contrattuale; 3) in via subordinata, indennità ex artt. 936 e 1150 c.c. per addizioni/miglioramenti e, in ulteriore subordine, indennità ex art. 2041 c.c. per ingiustificato arricchimento.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso del Fallimento confermando la decisione della Corte d'appello. In sintesi: - la domanda principale (declaratoria del diritto al trasferimento dei lotti e responsabilità del Ministero) è stata ritenuta infondata o comunque inammissibile nei termini dedotti; la Corte territoriale ha considerato legittima la revoca delle agevolazioni da parte dell'Amministrazione, non esclusivamente per il fallimento ma per l'impossibilità del beneficiario di garantire le finalità del disciplinare (mancato mantenimento dell'attività produttiva per il periodo richiesto); - quanto alla domanda risarcitoria, si è ritenuto che non sussista prova della causalità esclusiva o determinante tra il ritardo nel trasferimento e il dissesto, che la CTU ha qualificato come conseguenza anche di carenze di pianificazione e gestione; - le richieste di indennità ex artt. 936 e 1150 c.c. sono state rigettate: la Corte ha ritenuto che il Calzaturificio (e poi la curatela) fosse semplicemente detentore qualificato e non possessore uti dominus, quindi non spettava l'indennità per i miglioramenti; inoltre l'art. 936 c.c. è applicabile solo se l'autore delle opere è un "terzo" rispetto al proprietario, mentre qui sussisteva un rapporto giuridico (assegnazione provvisoria). È stato inoltre richiamato il meccanismo previsto dall'art.2, comma 5, d.l. 398/1993 (convertito in l. 493/1993), che demanda la valutazione delle opere a perizia giurata e pone oneri diversi, e il fatto che la restituzione dei lotti, presupposto per varie indennità, non era avvenuta al momento della decisione di merito (la riconsegna sopravvenuta nel 2017 è fatto successivo non utile in sede di legittimità). Il ricorso è quindi rigettato e le spese di cassazione compensate.

Norme richiamate

• Legge 14 maggio 1981, n.219 (art.32)

  interventi in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici... contributi per la ricostruzione e lo sviluppo

  Base normativa delle agevolazioni concesse; il diritto alle provvidenze è subordinato al rispetto delle condizioni del disciplinare e alla successiva normativa di recepimento

• D.lgs. 30 marzo 1990, n.76 (art.39)

  recepisce e sostituisce l'art.32 della l.219/1981

  Testo unico che regola la decadenza e la revoca delle agevolazioni; utilizzato come riferimento per la legittimità dei provvedimenti di revoca

• Disciplinare di concessione (art.4)

  L'area... sarà trasferita in proprietà... dopo un anno dal conseguimento di quote pari al 70% dell'occupazione stabile e dal 70% del volume di produzione... non si procederà al trasferimento... entro anni quattro dalla approvazione del collaudo finale

  Condizioni e termini per il trasferimento in proprietà; Corte interpreta la clausola come vincolata al raggiungimento e alla dimostrazione degli obiettivi nei termini previsti

• Disciplinare di concessione (art.5 lett. e) e lett. f))

  mantenere la destinazione industriale per almeno 10 anni... non rimuovere i macchinari per almeno 5 anni... non cedere l'impresa o il controllo per almeno 5 anni

  Art.5 lett. e) interpretato come obbligo di svolgimento dell'attività produttiva per il periodo previsto (non mero divieto di impieghi diversi); la sua violazione giustifica la revoca

• D.M. 21/11/1983 e successivi decreti ministeriali (es. D.M. 02/07/1999 n.157)

  assegnazione provvisoria e successiva riassegnazione al Consorzio con consegna nello stato di fatto e diritto

  I decreti amministrativi hanno dato luogo alle assegnazioni e, nel 1999, alla riassegnazione al Consorzio; il D.M. 157/1999 è interpretato come attribuente i lotti al Consorzio con oneri di volturazione, mentre oneri/indennità per le opere anteriori possono gravare sul Ministero secondo la disciplina speciale

• D.L. 5 ottobre 1993, n.398 (art.2 comma 5) conv. in L. 4 dicembre 1993, n.493

  le opere e gli impianti eventualmente realizzati dal soggetto decaduto saranno valutati sulla base di perizia giurata... a cura del presidente del tribunale

  Prevede una procedura specifica per valutare opere e impianti in caso di decadenza, con implicita finalità di evitare arricchimento ingiustificato; tale meccanismo è distinto dalle indennità del codice civile e richiede la restituzione/riattribuzione del bene per essere operativo

• Codice Civile (art. 936 c.c.)

  accessione delle costruzioni fatte da terzi con materiali propri; diritto di ritenzione o indennizzo

  Applicabile solo se l'autore delle opere è un 'terzo' privo di rapporto giuridico col proprietario; disciplina alternativa rispetto all'art.1150 e orientata all'acquisizione immediata delle opere da parte del proprietario

• Codice Civile (art. 1150 c.c. e art. 1152 c.c.)

  indennità per i miglioramenti apportati dal possessore alla cosa restituita; diritto di ritenzione al possessore di buona fede

  Norma tipica del possessore, condizionata alla restituzione della cosa e alla sussistenza dei miglioramenti al momento della restituzione; non applicabile al semplice detentore qualificato

• Art. 21 D.L. n.244/1995 conv. in L. n.341/1995

  preclusione della pronuncia di sentenza costitutiva in presenza del fallimento (richiamata nella giurisprudenza)

  Limita la possibilità del giudice di emettere una sentenza costitutiva di trasferimento della proprietà quando intervenga il fallimento, influenzando l'ammissibilità della domanda principale

Massime di principio

• In rapporti derivanti da assegnazione provvisoria l'utile qualificazione giuridica è tra 'possesso' e 'detenzione qualificata': la mera detenzione anche qualificata non attribuisce i diritti tipici del possessore (es. indennità art.1150 c.c.) se non vi è interversio possessionis manifestata uti dominus.
• Le indennità per miglioramenti (art.1150 c.c.) presuppongono il possesso e la restituzione del bene con i miglioramenti ancora esistenti; senza restituzione non si può liquidare l'indennità e il relativo termine decorre dal momento della riconsegna.
• La disciplina dell'accessione (art.936 c.c.) si applica solo se l'autore delle opere è un terzo privo di rapporto giuridico col proprietario; quando esiste un rapporto contrattuale o reale specifico tra le parti, trova applicazione la normativa speciale o obbligazionaria pertinente.
• In caso di revoca amministrativa e riassegnazione dei lotti, può operare una procedura speciale (es. art.2 comma 5 d.l.398/1993) per la valutazione delle opere mediante perizia giurata, con conseguenze diverse rispetto alle azioni tipiche del codice civile.
• La responsabilità della P.A. per mancato trasferimento o ritardo è valutata sulla base della causalità e della prova: il semplice nesso con una crisi aziendale non è sufficiente se emergono altre cause strutturali o gestionali; la valutazione di causa e prova è rimessa al giudice di merito e difficilmente sindacabile in cassazione.
• Il giudice ordinario non può 'disapplicare' un atto amministrativo quando la P.A. è parte, salvo che l'atto illegittimo sia mero antecedente logico; la tutela diretta contro atti amministrativi richiede il corretto contesto procedurale.
• Fatti sopravvenuti dopo la pronuncia di merito (es. restituzione materiale dell'immobile dopo la sentenza d'appello) non possono essere utilmente introdotti in sede di legittimità per riformare decisioni antecedenti.