Corte di giustizia, Sentenza C-379/18

Diritti aeroportuali e controllo giurisdizionale nella direttiva 2009/12/CE

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Bundesverwaltungsgericht in una controversia tra Deutsche Lufthansa AG e Land Berlin sull’approvazione, da parte dell’autorità di vigilanza indipendente, di un nuovo sistema di diritti aeroportuali per l’aeroporto Berlin-Tegel. La Corte interpreta la direttiva 2009/12/CE in relazione al rapporto tra approvazione pubblica della tariffazione, autonomia contrattuale del gestore aeroportuale e tutela giurisdizionale degli utenti.

Fatti e procedimento principale

Deutsche Lufthansa ha contestato l’autorizzazione del nuovo sistema tariffario concessa dal Land Berlin alla Berliner Flughafen GmbH, gestore aeroportuale. Il giudice amministrativo di appello tedesco aveva dichiarato inammissibile il ricorso per difetto di legittimazione, ritenendo che l’autorizzazione producesse effetti solo nel rapporto tra autorità e gestore, mentre la tariffa sarebbe stata contestabile soltanto indirettamente davanti al giudice civile in base all’articolo 315 BGB, cioè mediante controllo secondo equità.

Il Bundesverwaltungsgericht ha dubitato della compatibilità di tale assetto con la direttiva 2009/12/CE, in particolare con le regole su non discriminazione, consultazione, trasparenza, ruolo dell’autorità indipendente e rimedi contro le decisioni in materia di diritti aeroportuali.

Normativa dell’Unione rilevante

La Corte richiama soprattutto:

• la direttiva 2009/12/CE nel suo complesso;
• l’articolo 3, sulla non discriminazione;
• l’articolo 6, paragrafi 1, 2, 3, 4 e 5, sulla consultazione e sui ricorsi;
• l’articolo 7, sulla trasparenza;
• l’articolo 11, paragrafi 1 e 7, sull’autorità di vigilanza indipendente e sul carattere vincolante delle sue decisioni.

Nei considerando valorizza in particolare i principi di quadro comune, non discriminazione, trasparenza, consultazione periodica e ruolo centrale dell’autorità indipendente.

Prima questione pregiudiziale: accordi individuali in deroga al sistema approvato

La Corte afferma che, quando uno Stato membro ha scelto la procedura dell’articolo 6, paragrafo 5, lettera a), della direttiva, prevedendo che i diritti aeroportuali o il loro ammontare massimo siano determinati o approvati da un’autorità di vigilanza indipendente, il sistema così approvato deve applicarsi obbligatoriamente a tutti gli utenti dell’aeroporto.

Di conseguenza, è incompatibile con la direttiva una norma nazionale che consenta al gestore aeroportuale di concordare con un singolo utente diritti diversi da quelli approvati. Una soluzione del genere svuoterebbe di effetto utile l’approvazione dell’autorità, comprometterebbe il ruolo vincolante di quest’ultima e indebolirebbe i principi di consultazione, trasparenza e non discriminazione.

La Corte osserva inoltre che l’eventuale modulazione dei diritti per ragioni di interesse pubblico o ambientale è ammessa solo se fondata su criteri pertinenti, oggettivi, trasparenti e chiari, noti a tutti gli utenti e inseriti nel sistema approvato dall’autorità indipendente.

Seconda questione pregiudiziale: tutela giurisdizionale effettiva

Quanto al rimedio giurisdizionale, la Corte ricorda che il principio di tutela giurisdizionale effettiva, oggi sancito dall’articolo 47 della Carta e dall’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, esige che i diritti conferiti dal diritto dell’Unione possano essere fatti valere in modo effettivo.

Pur non imponendo necessariamente un ricorso autonomo principale contro ogni atto nazionale, tale principio richiede almeno un controllo giurisdizionale che non renda praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti derivanti dalla direttiva. Nel caso esaminato, il modello tedesco che rinvia l’utente all’azione contro il gestore dinanzi al giudice civile, con decisione secondo equità ai sensi dell’articolo 315 BGB, non è conforme alla direttiva.

Secondo la Corte, tale controllo è inadeguato perché:

• si concentra sulla razionalità economica del singolo rapporto, anziché sulla legittimità del sistema tariffario uniforme;
• non consente di verificare aspetti fondamentali della procedura di approvazione, come la formazione della volontà dell’autorità o eventuali vizi procedurali;
• è incompatibile con l’esigenza di non discriminazione, poiché produce effetti limitati alle sole parti del giudizio e non garantisce un’applicazione uniforme della disciplina.

Ragionamento sistematico della Corte

La Corte collega tra loro gli articoli 3, 6, 7 e 11 della direttiva 2009/12/CE. Il sistema comune voluto dal legislatore europeo presuppone:

• consultazione effettiva degli utenti;
• trasparenza dei criteri di tariffazione;
• controllo dell’autorità indipendente;
• vincolatività delle decisioni approvative;
• possibilità per gli utenti di far valere i propri diritti in giudizio.

L’interpretazione proposta dalla Germania, invece, consentirebbe deroghe individuali, comprometterebbe la pubblicità e la verificabilità dei criteri tariffari e renderebbe il controllo giurisdizionale insufficiente rispetto agli obiettivi della direttiva.

Dispositivo

La Corte risponde che:

• la direttiva 2009/12/CE osta a una norma nazionale che consenta al gestore aeroportuale di fissare con un utente diritti aeroportuali diversi da quelli approvati dall’autorità di vigilanza indipendente;
• la direttiva osta a un’interpretazione del diritto nazionale secondo cui l’utente non può impugnare direttamente la decisione dell’autorità che approva il sistema di diritti aeroportuali, ma può solo agire contro il gestore davanti al giudice civile invocando la non equità del diritto richiesto.

Principi affermati

La sentenza ribadisce che i diritti aeroportuali devono essere regolati da un sistema uniforme, trasparente e non discriminatorio, sottoposto a controllo effettivo da parte di un’autorità indipendente. Gli Stati membri non possono sostituire tale meccanismo con pattuizioni individuali o con rimedi giurisdizionali meramente indiretti e incentrati su una valutazione equitativa del singolo corrispettivo.