Sentenza n. 502/2026 - Reggio Calabria, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, seconda classificata, ha impugnato l'aggiudicazione del servizio in favore di un RTI, deducendo cinque gruppi di censure. In primo luogo, ha contestato la mancata attivazione della verifica di anomalia, sostenendo che il ribasso del 43,67%, la natura labour intensive dell'appalto, i costi non ribassabili della manodopera e le migliorie offerte, tra cui un'ambulanza e un autista aggiuntivi, rendessero l'offerta strutturalmente in perdita. Ha inoltre dedotto la violazione degli artt. 41 e 108 del d.lgs. 36/2023, assumendo l'impossibilità di coprire integralmente i costi del lavoro e di rispettare i minimi salariali. In secondo luogo, ha contestato l'ammissione dell'offerta aggiudicataria e i punteggi tecnici attribuiti, sostenendo che uno dei medici indicati non possedesse l'esperienza quinquennale o la specializzazione richiesta dal capitolato e che il criterio relativo alla specializzazione dovesse essere riferito a tutti i componenti dell'équipe. In terzo luogo, ha dedotto l'erroneità dei punteggi, la disparità di trattamento nella valutazione dei titoli medici, l'illegittima attribuzione di cinque punti per la certificazione della parità di genere e l'illegittimità del paragrafo del disciplinare sulla verifica dell'anomalia. In quarto luogo, ha lamentato la mancata esclusione dell'aggiudicataria per carenza della documentazione comprovante i requisiti economico-finanziari e tecnico-professionali. Ha infine chiesto, anche con riferimento al contratto stipulato, la declaratoria di inefficacia dello stesso.

La decisione

Il TAR ha rigettato integralmente il ricorso. Ha ritenuto legittima la mancata verifica di anomalia, osservando che l'offerta non superava contemporaneamente la soglia dei quattro quinti del punteggio tecnico ed economico prevista dal disciplinare e che la verifica ulteriore, pur possibile in presenza di elementi specifici, costituisce esercizio di potere discrezionale sindacabile solo in caso di manifesta illogicità o irragionevolezza. Le simulazioni economiche della ricorrente sono state ritenute inidonee perché basate sui propri costi e non calibrate sulla concreta organizzazione dell'aggiudicataria, anche considerando la partecipazione al RTI di un consorzio composto da organizzazioni di volontariato, potenzialmente in grado di impiegare personale volontario. Non è stata dimostrata l'effettiva insostenibilità dell'offerta né l'azzeramento dell'utile; un utile minimo, di per sé, non rende inattendibile l'offerta. È stata respinta anche la censura sui costi della manodopera, perché non risultavano ulteriori elementi idonei a dimostrare la violazione dei minimi salariali o l'insufficiente copertura dei costi. Quanto ai requisiti dell'équipe medica, il capitolato è stato interpretato letteralmente nel senso che occorre garantire, per ogni turno, la presenza di un medico abilitato, senza imporre che ogni singolo medico indicato nell'offerta possieda il requisito minimo, purché l'organizzazione complessiva disponga delle risorse idonee. Poiché almeno due medici indicati dall'aggiudicataria possedevano esperienza e specializzazione sufficienti, l'offerta è stata ritenuta ammissibile. La stessa interpretazione ha condotto a ritenere legittima l'attribuzione del punteggio relativo alla specializzazione medica. È stata respinta la censura di disparità di trattamento, non essendo stata provata l'identità assoluta delle situazioni e prevedendo la lex specialis soltanto la valutabilità delle specializzazioni in medicina d'emergenza-urgenza o anestesia e rianimazione, non dell'idoneità EST 118. Il TAR ha invece riconosciuto che il disciplinare subordinava l'attribuzione dei cinque punti per la certificazione della parità di genere al possesso della certificazione da parte di tutti i componenti del RTI; tuttavia, anche eliminando tali cinque punti, la prova di resistenza non era superata e la graduatoria non sarebbe cambiata. È stata infine respinta la censura sulla documentazione dei requisiti, poiché l'aggiudicataria aveva reso le dichiarazioni richieste dal disciplinare, mentre la documentazione comprovante il possesso dei requisiti doveva essere verificata tramite FVOE, anche in ragione dell'inversione procedimentale. Il contratto non è stato dichiarato inefficace per l'esito sfavorevole del ricorso. La ricorrente è stata condannata al pagamento di euro 2.000,00, oltre accessori, in favore della stazione appaltante e di euro 2.000,00, oltre accessori, in favore della controinteressata.

Norme richiamate

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  Le stazioni appaltanti valutano la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità della migliore offerta, che in base a elementi specifici, inclusi i costi dichiarati ai sensi dell’articolo 108, comma 9, appaia anormalmente bassa. Il bando o l’avviso indicano gli elementi specifici ai fini della valutazione.

  La verifica di anomalia è obbligatoria quando l'offerta appaia anormalmente bassa in base a elementi specifici, ma la mancata attivazione della verifica ulteriore, al di fuori della soglia prevista dalla lex specialis, costituisce una scelta discrezionale sindacabile solo per manifesta illogicità o irragionevolezza.

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  inclusi i costi dichiarati ai sensi dell’articolo 108, comma 9

  I costi dichiarati dall'operatore, inclusi quelli della manodopera, possono costituire elementi specifici da considerare ai fini della valutazione della possibile anomalia.

• art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023

  La censura fondata sulla pretesa violazione dei costi della manodopera è infondata quando non siano dimostrati concretamente né l'insufficiente copertura dei costi né il mancato rispetto dei minimi salariali.

• art. 100, comma 11, d.lgs. 36/2023

  Fino alla data di entrata in vigore del regolamento di cui all’articolo 226-bis, comma 1, lettera b), per le procedure di aggiudicazione di appalti di servizi e forniture, le stazioni appaltanti possono richiedere agli operatori economici ... un fatturato globale ... e ... contratti analoghi a quello in affidamento.

  La disposizione consente di richiedere requisiti di capacità economico-finanziaria e tecnico-professionale; la comprova documentale può essere verificata tramite FVOE e non deve necessariamente essere integralmente depositata con la domanda, se la lex specialis non lo prescrive.

• art. 107, comma 3, d.lgs. 36/2023

  L'inversione procedimentale consente di posticipare la verifica della documentazione amministrativa e dei requisiti alla fase di controllo dell'aggiudicatario.

• art. 101 d.lgs. 36/2023

  La doglianza relativa alla carenza documentale è infondata quando le dichiarazioni richieste siano state rese e la documentazione di comprova sia acquisibile o verificabile tramite FVOE; il caso non riguarda l'integrazione di una dichiarazione mancante.

• art. 120 c.p.a.

  Il ricorso è stato trattato secondo il rito speciale in materia di contratti pubblici.

• art. 2, comma 5, l. 381/1991

  La disposizione invocata dalla ricorrente riguarda il regime delle cooperative sociali e non è stata ritenuta direttamente applicabile alle organizzazioni di volontariato disciplinate dal d.lgs. 117/2017.

• art. 40, comma 2, d.lgs. 117/2017

  La disciplina delle organizzazioni di volontariato conserva la specificità del relativo modello, rilevante anche ai fini della possibilità di impiegare personale volontario nell'esecuzione del servizio.

• artt. 1362 e 1363 c.c.

  Le clausole della lex specialis devono essere interpretate secondo il criterio letterale e sistematico; non è consentita un'interpretazione integrativa volta a ricavare significati impliciti o inespressi, salvo ambiguità del testo, nel qual caso va preferito il significato più favorevole al concorrente.

Massime di principio

• La mancata attivazione della verifica facoltativa di anomalia, quando non ricorra la soglia oggettiva prevista dalla lex specialis, costituisce esercizio di discrezionalità amministrativa e può essere censurata solo in presenza di manifesta illogicità o irragionevolezza, sulla base di elementi concreti riferibili alla specifica offerta dell'aggiudicatario.
• Ai fini della contestazione giudiziale dell'omessa verifica di anomalia, non sono sufficienti simulazioni fondate sui costi sostenuti dal concorrente ricorrente o su stime astratte: occorre fornire un principio di prova dell'insostenibilità dell'offerta concretamente presentata dall'aggiudicatario, tenendo conto del suo specifico modello organizzativo.
• La lex specialis di gara deve essere interpretata secondo il significato letterale e sistematico delle clausole; non possono essere ricavati obblighi di esclusione o requisiti ulteriori non espressamente previsti, salvo che il testo presenti un'effettiva ambiguità.
• Quando la lex specialis impone di garantire la presenza in servizio di un determinato numero minimo di professionalità per turno, senza prescrivere che ogni singolo componente indicato nell'offerta possieda individualmente il requisito, l'offerta non è inammissibile per la presenza di ulteriori risorse prive di quel requisito, se l'organizzazione complessiva dispone di personale sufficiente e qualificato per assicurare il servizio.
• Il punteggio previsto per una certificazione o per un titolo può essere attribuito a un RTI soltanto secondo le condizioni stabilite dalla lex specialis; se il disciplinare richiede espressamente il possesso della certificazione da parte di tutti i componenti del raggruppamento, il punteggio non può essere riconosciuto quando anche uno solo ne sia privo. L'erronea attribuzione del punteggio non determina tuttavia l'annullamento se, applicando la prova di resistenza, la graduatoria rimane invariata.
• Nell'inversione procedimentale, la verifica della documentazione comprovante i requisiti può essere posticipata alla fase di controllo dell'aggiudicatario; se il concorrente ha reso le dichiarazioni richieste e la lex specialis non impone il deposito immediato della documentazione di comprova, l'omessa produzione contestuale non determina l'esclusione.

Come è indicizzato