Sentenza n. 3158/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente aveva presentato istanza per l’autorizzazione all’installazione di una stazione radio base sul lastrico solare di un edificio sito nel Comune di Vigevano, in area sottoposta a vincolo paesaggistico. Dopo una prima fase nella quale ARPA aveva espresso un parere radioprotezionistico negativo, la ricorrente modificava il progetto sotto il profilo radio-elettrico e forniva la documentazione integrativa richiesta dalla Soprintendenza. ARPA esprimeva quindi parere favorevole, mentre la Commissione del Paesaggio e la Soprintendenza formulavano pareri negativi, fondati sulla prossimità dell’edificio al centro storico, sull’interferenza visiva dell’impianto rispetto a edifici vincolati e a visuali sensibili e sul presunto contrasto con il Piano Paesaggistico regionale. Il Comune concludeva negativamente la conferenza di servizi e, dopo avere annullato in autotutela il primo provvedimento ostativo, adottava una nuova determinazione negativa, impugnata con motivi aggiunti. La ricorrente deduceva violazione dell’art. 97 Cost., degli artt. 3, 10 e 10-bis l. 241/1990, degli artt. 43 e seguenti d.lgs. 259/2003, degli artt. 4, 8 e 14 l. 36/2001 e dell’art. 146 d.lgs. 42/2004, nonché eccesso di potere, violazione dei principi di buon andamento, proporzionalità e ragionevolezza, difetto di istruttoria e di motivazione. Contestava, in particolare, che il diniego fosse basato sulla mera visibilità dell’impianto e sulla vicinanza al centro storico, senza individuare specifiche disposizioni ostative, concrete ragioni di incompatibilità paesaggistica o misure di mitigazione praticabili. Il Comune sosteneva la carenza di interesse rispetto al ricorso introduttivo e la puntualità dei pareri negativi; l’Avvocatura dello Stato contestava anche l’asserita formazione del silenzio-assenso e richiamava la discrezionalità della valutazione paesaggistica.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti, annullando tutti i provvedimenti impugnati e accertando il diritto della ricorrente a realizzare la stazione radio base. Il Collegio ha premesso che le infrastrutture di comunicazione elettronica sono assimilate alle opere di urbanizzazione primaria e dichiarate di pubblica utilità; ne deriva la generale compatibilità degli impianti con le destinazioni urbanistiche e l’illegittimità di limitazioni comunali generalizzate alla loro installazione. Tale favor non esclude tuttavia la tutela degli interessi paesaggistici, che deve essere esercitata mediante una valutazione concreta e puntuale. Nel caso esaminato, i pareri e le determinazioni negative si erano limitati a richiamare la presenza del vincolo, la vicinanza al centro storico e la visibilità dell’impianto, senza individuare specifiche previsioni del Piano Paesaggistico o dell’Allegato 3 che vietassero l’installazione nel sito prescelto, né spiegare in modo analitico quale concreto pregiudizio l’opera avrebbe arrecato ai valori paesaggistici. La mera visibilità di una stazione radio base non può costituire, di per sé, una ragione valida di diniego, perché determinerebbe un’opzione zero generalizzata incompatibile con la necessaria diffusione delle reti. L’amministrazione deve invece valutare l’ingombro, le modalità costruttive e le misure di mitigazione, verificando se l’opera presenti un’impatto dissonante o sproporzionato rispetto al contesto e indicando specificamente le ragioni del contrasto con il vincolo. Il Comune e la Soprintendenza non possono imporre una co-ubicazione forzosa degli impianti né pretendere l’utilizzo di strutture appartenenti ad altri gestori. Le spese di lite sono state compensate, con contributo unificato posto a carico del Comune soccombente.

Norme richiamate

• art. 43, comma 4, d.lgs. 259/2003

  assimila tali infrastrutture “ad ogni effetto alle opere di urbanizzazione primaria”

  L’assimilazione comporta la generale compatibilità delle infrastrutture di comunicazione elettronica con le destinazioni urbanistiche e impedisce limitazioni comunali generalizzate alla loro installazione.

• art. 51 d.lgs. 259/2003

  ne dichiara il carattere di “pubblica utilità”

  La qualificazione come opere di pubblica utilità rafforza il favor legislativo per la realizzazione delle reti, pur non consentendo di derogare alla tutela degli interessi paesaggistici.

• art. 8, comma 6, l. 36/2001

  Consente ai Comuni di adottare regolamenti per la localizzazione degli impianti, anche mediante individuazione di aree preferenziali, ma non legittima divieti generalizzati.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  La compatibilità paesaggistica deve essere valutata in concreto, con specifica individuazione degli elementi dell’opera incompatibili con i valori tutelati e adeguata motivazione del diniego.

• art. 3 l. 241/1990

  Il provvedimento negativo deve indicare in modo concreto e analitico le ragioni per cui l’opera non è idonea a inserirsi nel contesto paesaggistico vincolato.

• art. 13, comma 6-bis.1, d.P.R. 115/2002

  Il contributo unificato è posto a carico della parte soccombente, anche in caso di compensazione delle spese di lite.

Massime di principio

• L’assimilazione delle infrastrutture di comunicazione elettronica alle opere di urbanizzazione primaria e la loro qualificazione come opere di pubblica utilità comportano la generale compatibilità degli impianti con le destinazioni urbanistiche e impediscono ai Comuni di introdurre divieti o limitazioni generalizzate alla loro localizzazione.
• Al di fuori dell’esistenza di un regolamento comunale che individui aree preferenziali per la localizzazione, l’operatore di telecomunicazioni può scegliere il sito tecnicamente più idoneo e non è tenuto a dimostrare l’insufficienza della copertura esistente o l’impossibilità di utilizzare siti alternativi.
• La tutela paesaggistica può prevalere sull’interesse alla realizzazione di una stazione radio base, ma il diniego deve fondarsi su una valutazione concreta delle caratteristiche dell’impianto, del contesto e dei valori paesaggistici tutelati, con analitica indicazione degli elementi di contrasto.
• La mera visibilità di una stazione radio base, anche da visuali sensibili o da un centro storico, non costituisce di per sé una ragione sufficiente per negare l’autorizzazione paesaggistica, poiché determinerebbe un’opzione zero generalizzata per una categoria di infrastrutture necessariamente visibili.
• Nel procedimento paesaggistico l’amministrazione deve valutare l’ingombro visivo e le modalità di realizzazione dell’impianto, perseguendo il contenimento e la mitigazione dell’impatto, non la sua integrale eliminazione; un profilo di sproporzione può emergere quando il progetto si discosti senza necessità dalle soluzioni tecniche normalmente utilizzate o introduca strutture aggiuntive inutili.
• Il Comune e la Soprintendenza non possono imporre una co-ubicazione forzosa dell’impianto su strutture preesistenti appartenenti ad altri gestori, in assenza di uno specifico potere normativo che consenta tale imposizione.

Come è indicizzato