Tribunale, Sentenza T-291/17

Aiuti di Stato regionali nel trasporto autobus in Île-de-France

La pronuncia riguarda un ricorso diretto ex articolo 263 TFUE proposto da tre società del gruppo Transdev contro la decisione della Commissione che ha esaminato un regime di sovvenzioni agli investimenti concesso dalla regione Île-de-France alle imprese di trasporto su autobus tra il 1994 e il 2008. La controversia verte sulla qualificazione delle misure come nuovi aiuti, sull’eventuale natura di aiuti esistenti e sulla rilevanza del termine di prescrizione previsto dal regolamento 2015/1589.

Fatti e iter amministrativo

La regione Île-de-France aveva adottato nel 1994, poi nel 1998 e nel 2001, tre delibere volte a finanziare investimenti in veicoli nuovi e attrezzature per il trasporto pubblico su strada. Gli aiuti erano concessi agli enti pubblici, che li riversavano ai beneficiari finali tramite clausole aggiuntive alle convenzioni di gestione. Nel 2008 il regime è stato abrogato.

Dopo una denuncia del 2008, la Commissione ha avviato il procedimento formale di indagine ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE e, con la decisione impugnata del 2 febbraio 2017, ha ritenuto che le sovvenzioni costituissero aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, compatibili con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE, ma attuati illegalmente perché non notificati. Il dispositivo della decisione dichiarava infatti compatibile il regime ma ne constatava l’esecuzione illegale tra il 1994 e il 2008.

Procedimenti nazionali richiamati

Il Tribunale ricorda una serie di contenziosi dinanzi ai giudici amministrativi francesi, originati da iniziative del SATV. Tali giudici avevano ritenuto illegale il regime per mancata notifica e avevano ordinato l’abrogazione delle delibere e l’adozione di titoli esecutivi per il recupero degli aiuti. Tali decisioni nazionali sono state richiamate dalla Commissione nella propria analisi e dal Tribunale nella valutazione dei motivi di ricorso.

Motivi di ricorso

Le ricorrenti deducevano due motivi principali:

• violazione dell’articolo 108, paragrafo 1, TFUE, in combinato disposto con l’articolo 1, lettera b), i) e v), del regolamento 2015/1589, per avere la Commissione qualificato il regime come nuovo aiuto anziché come aiuto esistente;
• violazione dell’obbligo di motivazione, in quanto la Commissione non avrebbe spiegato adeguatamente perché le sovvenzioni fossero già aiuti di Stato sin dalla loro introduzione;
• in subordine, violazione dell’articolo 17, paragrafo 2, del regolamento 2015/1589, per avere la Commissione ritenuto prescritti solo gli aiuti anteriori al maggio 1994.

Ricevibilità

Il Tribunale non si pronuncia in via preliminare sulla ricevibilità del ricorso, ritenendo per ragioni di economia processuale di poter passare direttamente all’esame del merito. Quanto al primo motivo, respinge l’eccezione di irricevibilità della Commissione, osservando che è sufficiente che l’annullamento richiesto possa produrre effetti giuridici favorevoli alle ricorrenti, anche se i singoli argomenti non sono stati già dedotti dinanzi ai giudici nazionali.

Obbligo di motivazione

Il Tribunale richiama i principi generali di cui all’articolo 296 TFUE e all’articolo 41, paragrafo 2, della Carta: la motivazione deve esporre in modo chiaro e non equivoco il ragionamento dell’istituzione, consentendo il controllo giurisdizionale e la difesa degli interessati. Applicando tali principi, ritiene che la decisione impugnata fosse motivata in modo sufficiente, sebbene sintetico.

In particolare, la Commissione aveva spiegato che:

• le sovvenzioni potevano incidere sugli scambi e falsare la concorrenza perché i beneficiari operavano anche nel trasporto occasionale di passeggeri e su altri mercati aperti alla concorrenza;
• i riferimenti alla situazione tra il 1979 e il 1994 erano stati trattati solo per rispondere agli argomenti delle parti interessate;
• anche se il regime fosse stato introdotto prima del 1994, esso sarebbe stato comunque idoneo a soddisfare i criteri dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, proprio per la presenza dei beneficiari finali su mercati aperti.

Il Tribunale conclude quindi che le ricorrenti erano in grado di comprendere le ragioni della qualificazione come nuovi aiuti.

Aiuto esistente ai sensi dell'articolo 1, lettera b), i), del regolamento 2015/1589

Le ricorrenti sostenevano che il regime derivasse dal decreto francese del 1949, anteriore al 1º gennaio 1958, e dovesse quindi essere qualificato come aiuto esistente. Il Tribunale respinge l’argomento, rilevando che:

• il meccanismo del decreto del 1949 era diverso da quello delle delibere controverse, poiché non prevedeva il riversamento delle sovvenzioni agli enti pubblici e poi ai beneficiari finali;
• quel decreto riguardava il controllo tariffario e non imponeva obblighi tariffari come contropartita delle sovvenzioni;
• le delibere controverse non rinviavano al decreto del 1949, ma ad altri testi normativi;
• il quadro giuridico specifico dell’Île-de-France risale in realtà all’ordonnance del 1959.

Ne consegue che il decreto del 1949 non era la base giuridica del regime contestato e non vi era prova sufficiente per considerarlo aiuto esistente ai sensi dell’articolo 1, lettera b), i).

Aiuto esistente ai sensi dell'articolo 1, lettera b), v), del regolamento 2015/1589

Le ricorrenti invocavano inoltre l’evoluzione del mercato interno, sostenendo che il trasporto pubblico sarebbe stato aperto alla concorrenza soltanto dal 1995. Il Tribunale ricorda che la nozione di evoluzione del mercato interno può derivare da una liberalizzazione di un mercato inizialmente chiuso, ma che la data di liberalizzazione non è decisiva se il mercato era già, in tutto o in parte, concorrenziale prima di tale data.

Nel caso di specie, il Tribunale osserva che la legge Sapin del 1993 aveva aperto il mercato francese del trasporto regolare di passeggeri, almeno fuori dall’Île-de-France, prima dell’entrata in vigore del regime del 1994. Inoltre, la Commissione aveva ritenuto che i beneficiari finali potessero utilizzare i beni sovvenzionati anche su mercati di trasporto occasionale aperti alla concorrenza. Di conseguenza, anche se il regime fosse stato istituito nel 1979 o nel 1994, esso poteva comunque incidere sugli scambi e sulla concorrenza e dunque costituire un aiuto nuovo.

Le ricorrenti non avevano fornito elementi idonei a dimostrare che il mercato del trasporto occasionale non fosse oggetto di scambi tra Stati membri nel periodo rilevante. Il Tribunale conferma quindi la qualificazione come nuovo aiuto ai sensi dell’articolo 1, lettera b), v).

Prescrizione ex articolo 17 del regolamento 2015/1589

Sul secondo motivo, il Tribunale chiarisce che l’articolo 17 del regolamento 2015/1589 disciplina il termine di prescrizione di dieci anni soltanto rispetto ai poteri della Commissione di adottare decisioni di recupero. Tale disciplina presuppone una decisione negativa e quindi un aiuto incompatibile da recuperare.

Poiché, nella decisione impugnata, la Commissione aveva dichiarato l’aiuto compatibile con il mercato interno, l’articolo 17 non era applicabile. La valutazione della prescrizione effettuata al punto 239 della decisione era dunque connessa solo all’analisi sulla novità dell’aiuto e non poteva produrre effetti giuridici per le ricorrenti. Ne consegue che l’eventuale errore sul calcolo della prescrizione non era rilevante nel caso concreto.

Il Tribunale aggiunge che eventuali regole di prescrizione applicabili a recuperi o interessi davanti alle autorità nazionali restano disciplinate dal diritto nazionale, non dal regolamento 2015/1589.

Dispositivo e principi ricavabili

Il ricorso è stato integralmente respinto. Le ricorrenti sono state condannate alle spese.

La pronuncia è utile soprattutto perché precisa che:

• la motivazione di una decisione in materia di aiuti di Stato può essere sintetica purché consenta di comprendere il ragionamento della Commissione;
• per qualificare un regime come aiuto esistente ex articolo 1, lettera b), i), occorre che la base giuridica originaria coincida realmente con il regime contestato;
• la liberalizzazione del mercato può escludere la nozione di aiuto esistente ex articolo 1, lettera b), v), quando la misura sia divenuta rilevante su un mercato già concorrenziale;
• l’articolo 17 del regolamento 2015/1589 riguarda solo il recupero degli aiuti incompatibili e non si applica quando la Commissione dichiara l’aiuto illegale ma compatibile con il mercato interno.