Sentenza n. 509/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La controversia riguarda il vincolo di inamovibilità del dipinto, di proprietà di Poste Italiane, collocato nella Sala del Telegrafo del Palazzo storico delle Poste di Caltanissetta, oggi di proprietà di una banca. L'opera era stata ricollocata nell'edificio in forza di una convenzione di prestito temporaneo, con obbligo di restituzione, dopo essere stata precedentemente rimossa. Poste Italiane aveva chiesto la rinnovazione e revisione del vincolo ai sensi dell'art. 128, comma 3, del d.lgs. 42/2004, prospettando anche una diversa valorizzazione presso il Palazzo delle Poste di Agrigento. A seguito dell'inerzia amministrativa, il TAR aveva ordinato all'amministrazione di provvedere; il successivo diniego era stato impugnato per carenza di potere, sviamento, difetto di istruttoria e motivazione, violazione della proporzionalità e natura sostanzialmente espropriativa del vincolo. Il TAR aveva annullato il diniego per difetto di istruttoria e motivazione, respingendo le censure più radicali. In appello Poste Italiane ha contestato il rigetto di tali censure, sostenendo che il vincolo avrebbe trasformato una collocazione temporanea in una stabile permanenza dell'opera presso un immobile altrui, incidendo sulla disponibilità materiale del bene. Ha inoltre dedotto che l'art. 51 del Codice dei beni culturali, relativo agli studi d'artista, non potesse fondare il vincolo e che l'amministrazione non avesse adeguatamente dimostrato l'attualità, necessità e insostituibilità del rapporto tra dipinto e Palazzo storico, né valutato alternative meno gravose.

La decisione

L'appello è stato dichiarato ammissibile, sebbene Poste Italiane avesse già ottenuto in primo grado l'annullamento del diniego, perché la società conservava interesse a contestare le statuizioni reiettive idonee a delimitare l'effetto conformativo della sentenza e il successivo riesercizio del potere. Il CGARS ha confermato che l'amministrazione dispone, in astratto, del potere di adottare misure conformative incidenti sulla collocazione e sul rapporto contestuale di un bene culturale, anche in assenza di una disposizione che tipizzi espressamente il vincolo di inamovibilità. Tale potere deriva dalla funzione di tutela e dagli artt. 18, 20, 21 e 29 del d.lgs. 42/2004, ma il suo esercizio richiede istruttoria specifica e motivazione rafforzata, tanto più quando incida sulla relazione tra bene mobile e immobile appartenente a un terzo. L'art. 51 del d.lgs. 42/2004 non è direttamente applicabile, poiché il Palazzo storico non costituisce uno studio d'artista; tuttavia, la sua inapplicabilità non esclude il potere di tutela. Il vincolo non è stato qualificato come espropriazione tecnica, perché non trasferisce la proprietà dell'opera, ma produce una compressione particolarmente intensa della disponibilità materiale del proprietario e deve quindi essere sottoposto a rigoroso controllo di necessità, proporzionalità e non eccedenza. Il precedente prestito temporaneo con obbligo di restituzione è decisivo: l'amministrazione non può trattare la presenza dell'opera come una destinazione stabile e deve spiegare perché la precedente separazione e il successivo rientro temporaneo non escludano l'inscindibilità attuale del rapporto tra opera e luogo. Deve inoltre dimostrare che la permanenza nella sede attuale sia indispensabile, non meramente opportuna, e valutare concretamente le alternative di valorizzazione meno compressive prospettate dalla proprietaria, verificando anche che la collocazione nell'immobile della banca non si traduca nella stabilizzazione di un vantaggio per il terzo. L'appello è stato quindi accolto parzialmente per integrare l'effetto conformativo della sentenza di primo grado; è stato confermato l'annullamento del diniego e respinto il resto dell'appello. Le spese del grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 128, comma 3, d.lgs. 42/2004

  Prevede la possibilità di chiedere la rinnovazione e revisione delle dichiarazioni e dei provvedimenti di tutela; la domanda della proprietaria è stata proposta su tale base.

• art. 1 d.lgs. 42/2004

  Colloca la tutela e la valorizzazione del patrimonio culturale nell'attuazione dell'art. 9 Cost.

• art. 2 d.lgs. 42/2004

  Individua i beni culturali comprendendo cose mobili e immobili che presentano interesse artistico, storico e culturale.

• art. 3 d.lgs. 42/2004

  Definisce la tutela come funzione conoscitiva, protettiva e conservativa, anche mediante provvedimenti conformativi dei diritti e dei comportamenti inerenti al patrimonio culturale.

• art. 18 d.lgs. 42/2004

  È richiamato, insieme agli artt. 20, 21 e 29, quale componente del fondamento sistematico del potere di tutela incidente anche sull'uso, la destinazione e il rapporto contestuale del bene culturale.

• art. 20 d.lgs. 42/2004

  Vieta usi incompatibili con il carattere storico o artistico del bene o pregiudizievoli per la sua conservazione; dimostra che l'uso del bene culturale è rilevante per la tutela.

• art. 21 d.lgs. 42/2004

  Sottopone a controllo gli interventi sulla cosa culturale, attribuendo rilievo anche allo spostamento e al mutamento della destinazione d'uso.

• art. 29 d.lgs. 42/2004

  Concepisce la conservazione come attività coerente, coordinata e programmata, non limitata alla custodia materiale della cosa.

• art. 51 d.lgs. 42/2004

  Disciplina gli studi d'artista e non costituisce il fondamento diretto del vincolo di inamovibilità del dipinto, poiché il Palazzo storico delle Poste non è lo studio dell'artista.

• art. 9 Cost.

  Rileva quale fondamento costituzionale della tutela del patrimonio storico e artistico della Nazione.

• art. 1 Protocollo addizionale CEDU

  Impone che l'ingerenza pubblica sul godimento dei beni mantenga un ragionevole rapporto di proporzionalità rispetto al fine generale, secondo il criterio del fair balance.

• art. 99 c.p.a.

  Il provvedimento richiama il principio di diritto dell'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 5/2023, senza che la presente decisione sia una pronuncia dell'Adunanza plenaria.

Massime di principio

• Nel sistema di tutela dei beni culturali, l'amministrazione può adottare, anche in assenza di una disposizione che tipizzi letteralmente il vincolo di inamovibilità, misure conformative incidenti sulla collocazione, sull'uso e sul rapporto contestuale di un bene mobile, quando ciò sia funzionale alla conservazione o trasmissione del suo valore culturale e trovi fondamento nella disciplina complessiva del Codice dei beni culturali.
• Quanto più la misura di tutela si allontana dalla mera conservazione materiale e incide sul rapporto tra bene mobile, luogo, funzione e memoria, tanto più rigorosi devono essere l'istruttoria e la motivazione: l'amministrazione deve dimostrare che il nesso con il luogo sia effettivo, attuale, necessario e non surrogabile mediante soluzioni meno gravose.
• Un vincolo che impedisca al proprietario di recuperare la disponibilità materiale di un bene mobile e ne stabilizzi la collocazione presso un immobile appartenente a un terzo resta conformativo e non costituisce per ciò solo espropriazione, ma comporta una compressione qualificata della proprietà, soggetta a un controllo particolarmente rigoroso di necessità, proporzionalità e non eccedenza.
• La precedente collocazione del bene in un determinato luogo non dimostra automaticamente la necessità della sua permanenza. Quando la presenza dell'opera deriva da un prestito temporaneo con obbligo di restituzione, l'amministrazione deve considerare tale titolo e spiegare perché la separazione precedente e il successivo rientro provvisorio non escludano l'attualità e l'indispensabilità del rapporto tra bene e contesto.
• Nel riesercizio del potere dopo l'annullamento di un diniego per difetto di istruttoria e motivazione, l'amministrazione deve valutare concretamente le alternative meno compressive proposte dal proprietario, verificando se esse consentano un'adeguata conservazione, fruizione e valorizzazione del bene senza privarlo stabilmente della disponibilità materiale.
• L'appello è ammissibile anche per la parte vittoriosa quanto all'annullamento dell'atto quando contesti statuizioni reiettive autonome che incidano sull'effetto conformativo della pronuncia e restringano il perimetro del successivo riesercizio del potere amministrativo.

Come è indicizzato