Sentenza n. 213/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La controversia riguarda due istanze di condono edilizio presentate nel 1986 e integrate nel 1986-1987 con documentazione protocollata dal Comune. Dopo circa trentatré anni di inerzia, il Comune ha notificato nel 2019 un preavviso di diniego, chiedendo nuovamente documenti in larga parte sovrapponibili a quelli già depositati, e ha poi adottato il diniego definitivo del 16 marzo 2021 per mancata produzione documentale, richiamando la normativa sul diniego automatico in caso di inutile decorso del termine assegnato. Il ricorrente ha dedotto, tra l'altro, violazione del divieto per l'amministrazione di richiedere documenti già in proprio possesso, ai sensi dell'art. 18, comma 2, l. 241/1990 e dell'art. 43 d.P.R. 445/2000, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento dei fatti. Ha contestato inoltre che la documentazione fosse stata legittimamente richiesta dopo la sua asserita distruzione in un incendio del 1997, rilevando che la comunicazione comunale del 2003 si riferiva a una diversa pratica di condono e che non risultava provata la corretta notificazione né l'assegnazione del termine perentorio con l'avvertimento delle conseguenze. Il TAR aveva respinto il ricorso ritenendo plausibile la perdita degli atti e imputando al privato una violazione dei doveri di collaborazione per non avere risposto al preavviso del 2019. In appello è stata censurata l'erroneità della ricostruzione fattuale e l'inversione dell'onere della prova e delle responsabilità derivanti dall'inerzia amministrativa.

La decisione

Il CGARS ha accolto l'appello e riformato la sentenza del TAR. Ha ritenuto documentalmente provato, sulla base della nota protocollata del 26 settembre 1986, che il Comune avesse ricevuto e acquisito la documentazione allegata alle istanze di condono. La successiva richiesta di documenti in larga parte già depositati è stata giudicata illegittima perché contraria all'art. 18, comma 2, l. 241/1990, all'art. 43 d.P.R. 445/2000 e ai principi di economicità, efficacia e non aggravamento del procedimento. La perdita o distruzione degli atti rientra nel rischio organizzativo dell'amministrazione, che deve curarne correttamente conservazione e archiviazione e non può trasferirne le conseguenze negative sul privato. Il giudice ha inoltre rilevato che la comunicazione del 2003 relativa alla distruzione degli atti riguardava una diversa pratica di condono e che non erano comunque provati i presupposti formali per attivare il meccanismo del diniego automatico. La mancata risposta del privato non è stata qualificata come acquiescenza o violazione del dovere di collaborazione: i doveri di buona fede e collaborazione sono reciproci e non possono essere invocati dall'amministrazione per giustificare una richiesta illegittima e tardiva, formulata dopo un'inerzia pluridecennale. Il diniego è stato quindi annullato per violazione di legge e per eccesso di potere, sotto i profili del difetto di istruttoria e del travisamento dei fatti, con obbligo conformativo di riaprire e concludere il procedimento mediante istruttoria completa, considerando acquisita la documentazione del 1986-1987 e richiedendo eventuali integrazioni soltanto ove la loro mancanza sia effettiva, specifica e comprovata. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 18, comma 2, l. 241/1990

  Vieta all'amministrazione di richiedere al privato documenti e informazioni già in suo possesso e impone l'acquisizione d'ufficio, in attuazione dei principi di economicità, efficacia e non aggravamento del procedimento.

• art. 43 d.P.R. 445/2000

  Il divieto di richiedere documentazione già acquisita dall'amministrazione opera anche quando l'ente deduca la perdita o il deterioramento degli atti; il rischio della loro conservazione resta a carico dell'amministrazione.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  I principi di collaborazione e buona fede vincolano sia il privato sia l'amministrazione e non consentono all'ente di imputare al cittadino le conseguenze di una richiesta illegittima e di una propria inerzia organizzativa.

• art. 2, comma 37, l. 662/1996

  La previsione del diniego o dell'improcedibilità per mancata produzione documentale non può essere applicata quando la richiesta riguarda documenti già acquisiti dall'amministrazione o quando mancano i presupposti procedurali per l'assegnazione del termine.

• art. 49, comma 7, l. 449/1997

  Il meccanismo di definizione negativa della domanda di condono per mancata integrazione documentale presuppone una richiesta legittima, correttamente notificata e accompagnata dagli elementi formali richiesti.

• art. 1227 c.c.

  Non può essere utilizzato per imputare al privato una condotta colposa quando la mancata reazione consegue a una richiesta amministrativa illegittima e a una disfunzione imputabile all'amministrazione.

Massime di principio

• Il divieto per l'amministrazione di richiedere al privato documenti già in proprio possesso opera anche quando l'ente deduca di averli successivamente smarriti, distrutti o deteriorati: la corretta conservazione degli archivi rientra nel rischio organizzativo dell'amministrazione e le conseguenze della perdita non possono essere trasferite sul cittadino.
• Il diniego automatico di un'istanza per mancata produzione documentale è legittimo soltanto se la richiesta riguarda documenti effettivamente mancanti, è specifica, ritualmente comunicata e accompagnata dall'assegnazione del termine e dall'avvertimento sulle conseguenze; non può fondarsi sulla mancata produzione di documenti già acquisiti dall'amministrazione.
• I principi di buona fede e collaborazione nel procedimento amministrativo hanno natura reciproca: l'amministrazione non può pretendere una condotta collaborativa dal privato per sanare una propria richiesta illegittima, una carente istruttoria o una perdita documentale imputabile alla propria organizzazione.
• Una prolungata inerzia dell'amministrazione nella definizione di un procedimento non può essere neutralizzata ponendo sul privato l'onere di ricostruire, entro un termine perentorio tardivamente assegnato, documenti che l'amministrazione aveva già ricevuto; tale inversione dell'onere della prova è incompatibile con i doveri di corretta amministrazione e può ledere il legittimo affidamento del privato.
• Quando annulla un diniego fondato sulla mancata produzione di documenti già acquisiti, il giudice può imporre all'amministrazione di riaprire il procedimento, considerare ritualmente acquisita la documentazione originaria e richiedere ulteriori integrazioni soltanto per carenze effettive, specifiche e comprovate.

Come è indicizzato