Sentenza n. 4250/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società appellante contestava i provvedimenti della Provincia di Vicenza con cui era stata individuata, ai sensi degli artt. 244 e 245 del d.lgs. 152/2006, quale corresponsabile della contaminazione di un sito industriale e le era stato ordinato di partecipare alle attività di bonifica. Deduceva, in primo luogo, la violazione delle garanzie partecipative e del contraddittorio, sostenendo di non essere stata coinvolta nelle indagini preliminari e di avere avuto tempi insufficienti per reperire la documentazione, anche in ragione della pandemia. Contestava inoltre l'applicazione della disciplina delle bonifiche a contaminazioni risalenti al periodo 1988-1996, deducendo violazione dell'irretroattività, della certezza del diritto, del legittimo affidamento, della CEDU e del diritto dell'Unione, nonché chiedendo il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. Sosteneva l'assenza di prova del nesso causale secondo il criterio del più probabile che non, l'assenza di dolo o colpa, l'applicabilità della permit defence e la riferibilità della contaminazione ad attività anteriori o diverse da quelle svolte nel periodo in cui deteneva la partecipazione. Contestava altresì l'estensione della responsabilità ambientale alla holding, affermando che la mera partecipazione azionaria non dimostrasse un'effettiva eterodirezione della società operativa e invocando l'autonomia patrimoniale delle società di capitali. Deduceva infine che l'obbligo di bonifica dovesse essere parziario e proporzionato al contributo causale individuale, che non fosse legittimo imporle di intervenire mentre un'altra società aveva già avviato la messa in sicurezza, che l'ordine fosse generico e discriminatorio e che il progetto di messa in sicurezza operativa fosse inadeguato e adottato in violazione degli artt. 240 e 242 del d.lgs. 152/2006.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto rispettate le garanzie procedimentali, rilevando che la Provincia aveva comunicato l'avvio del procedimento, atteso oltre sei mesi le osservazioni della società e tenuto conto della memoria difensiva. L'art. 244 del d.lgs. 152/2006 non impone un contraddittorio nella fase istruttoria preliminare né la partecipazione del responsabile alle indagini antecedenti all'avvio del procedimento; è sufficiente la partecipazione al procedimento concluso con l'individuazione del responsabile. Ha inoltre distinto il procedimento di individuazione del responsabile da quello di bonifica, nel quale sono approvati gli interventi tramite conferenza di servizi. Il sindacato sulle valutazioni tecniche dell'amministrazione è pieno quanto all'accertamento dei fatti e al controllo della logicità, ragionevolezza, proporzionalità e attendibilità del percorso valutativo, ma non può sostituire la valutazione amministrativa con una diversa opinione tecnica parimenti opinabile. Quanto all'applicazione temporale della disciplina, il Collegio ha richiamato i principi dell'Adunanza plenaria n. 10 del 2019 e della decisione n. 3 del 2021: gli obblighi di bonifica non sono sanzioni afflittive, ma misure riparatorie dirette a fronteggiare una situazione attuale e perdurante di contaminazione; non si applicano retroattivamente per punire condotte passate, ma operano rispetto a un pregiudizio ambientale ancora in atto. La contaminazione storica può quindi essere assoggettata alla disciplina vigente al momento dell'accertamento, anche quando le condotte causative siano anteriori al d.lgs. 22/1997 e al d.lgs. 152/2006. La permit defence è stata ritenuta inconferente e comunque genericamente dedotta, non essendo stata dimostrata un'autorizzazione a rilasciare nell'ambiente le sostanze responsabili della contaminazione. Sul nesso causale, il Collegio ha applicato il criterio del più probabile che non e la nozione eurounitaria di aumento del rischio: la vicinanza dell'impianto, la corrispondenza tra le sostanze rinvenute e quelle impiegate, la continuità delle lavorazioni e la gestione pluriennale del sito costituivano indizi plausibili sufficienti a fondare la presunzione di responsabilità, non superata dalla società. La responsabilità è stata ritenuta sia commissiva, per la gestione dello stabilimento e la continuità dei processi produttivi, sia omissiva, per la mancata comunicazione alle autorità delle gravi contaminazioni risultanti dagli studi ambientali commissionati negli anni Novanta. In materia di gruppi societari, il Consiglio di Stato ha confermato l'applicazione della nozione sostanzialistica di impresa anche nel diritto ambientale: una holding può essere chiamata a rispondere unitariamente degli illeciti della controllata quando la struttura del gruppo, la joint venture, il controllo maggioritario, la composizione della governance e gli altri indizi dimostrino un'unità economica e un potere economico decisivo sull'attività. Non era necessaria la prova di specifici ordini operativi, essendo sufficiente una prova presuntiva dell'unità economica, gravando poi sul soggetto individuato l'onere di dimostrare la propria estraneità. È stata esclusa l'ammissione della testimonianza scritta richiesta dalla società, poiché il dichiarante era a sua volta individuato quale responsabile dell'inquinamento e quindi portatore di un interesse incompatibile con la qualità di testimone. Il Collegio ha ritenuto legittima la responsabilità solidale dei corresponsabili quando l'evento inquinante è unitario e non è possibile distinguere gli effetti delle singole condotte: la solidarietà consente di adottare tempestivamente le misure di prevenzione, messa in sicurezza e bonifica e non è derogata dall'art. 311, comma 3, del d.lgs. 152/2006, riferito alla diversa disciplina del danno ambientale. È legittimo imporre la partecipazione alla bonifica anche se un altro responsabile ha già iniziato gli interventi; l'individuazione dei corresponsabili resta necessaria per attuare il principio chi inquina paga. L'ordine di partecipazione può rinviare a successive conferenze di servizi e tavoli tecnici per la concreta definizione delle attività. Le censure contro il progetto di MISO sono state ritenute generiche e prive di adeguato supporto tecnico-scientifico; il responsabile può contestare un progetto già approvato soltanto dimostrandone difetti intrinseci e l'assoluta inidoneità al ripristino ambientale. Sono state respinte anche le richieste di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia e la questione di costituzionalità prospettata tardivamente in memoria di replica. Le spese sono state poste a carico dell'appellante nei confronti della Provincia e del Comune, liquidate in 6.000 euro per ciascuna parte; compensate nei confronti della Regione e dell'altra parte costituita.

Norme richiamate

• artt. 7 ss. l. 241/1990

  Le garanzie partecipative devono essere assicurate nel procedimento di individuazione del responsabile, ma non necessariamente nella fase istruttoria preliminare antecedente alla comunicazione di avvio.

• art. 244 d.lgs. 152/2006

  Disciplina il procedimento di individuazione del responsabile della contaminazione; non impone un contraddittorio con i potenziali responsabili prima dell'avvio del procedimento.

• art. 245 d.lgs. 152/2006

  Rileva per le comunicazioni e gli obblighi dei soggetti interessati da eventi di potenziale contaminazione.

• artt. 239 ss. d.lgs. 152/2006

  La disciplina delle bonifiche ha natura riparatoria e preventiva e si applica alle situazioni di contaminazione accertate, anche se le condotte causative sono anteriori alla sua entrata in vigore.

• art. 240 d.lgs. 152/2006

  Contiene le definizioni rilevanti di contaminazione, rischio e misure di messa in sicurezza nell'ambito della disciplina delle bonifiche.

• art. 242 d.lgs. 152/2006

  Impone al responsabile le attività necessarie, dalla verifica delle concentrazioni soglia alla caratterizzazione e alla bonifica; tali obblighi, quando riferiti a un evento unitario, non sono normalmente frazionabili tra i diversi corresponsabili.

• art. 308, comma 5, d.lgs. 152/2006

  L'operatore non è tenuto a sostenere i costi [...] qualora dimostri che non gli è attribuibile un comportamento doloso o colposo e che l'intervento preventivo [...] è stato causato da un'emissione o un evento espressamente consentiti da un'autorizzazione [...]

  La permit defence opera nell'ambito della disciplina della parte sesta sul danno ambientale e richiede una prova specifica dell'autorizzazione all'emissione o dell'assenza di colpa; non è stata ritenuta applicabile alla fattispecie concreta.

• art. 311, comma 3, d.lgs. 152/2006

  Nei casi di concorso nello stesso evento di danno, ciascuno risponde nei limiti della propria responsabilità personale

  La disposizione riguarda la responsabilità per danno ambientale della parte sesta e non deroga alla solidarietà degli obblighi di bonifica disciplinati dalla parte quarta.

• art. 191, par. 2, TFUE

  Il principio chi inquina paga orienta la politica ambientale dell'Unione, ma non può essere invocato direttamente dai privati per escludere una disciplina nazionale più rigorosa in assenza di una disciplina unionale specifica.

• artt. 9 e 16 direttiva 2004/35/CE

  La direttiva lascia agli Stati membri la disciplina dell'imputazione dei costi in caso di pluralità di autori e consente l'adozione di misure nazionali più severe, compresa l'individuazione di ulteriori soggetti responsabili.

• art. 2, par. 6, direttiva 2004/35/CE

  La nozione di operatore comprende chi esercita o controlla un'attività professionale o dispone di un potere economico decisivo sul suo funzionamento tecnico; può quindi rilevare anche la holding inserita in un'unità economica con la società operativa.

• art. 1294 c.c.

  In mancanza di una disposizione derogatoria, opera la presunzione generale di solidarietà tra condebitori.

• art. 2050 c.c.

  È richiamato quale paradigma della responsabilità per attività pericolose; per gli obblighi di bonifica il Collegio ritiene sufficiente, per le attività pericolose, l'accertamento oggettivo del nesso causale senza prova autonoma di dolo o colpa.

• art. 63, comma 3, c.p.a.

  La testimonianza scritta non può essere utilizzata come mezzo di ricerca della prova e non è ammissibile quando il dichiarante abbia un interesse incompatibile con la qualità di testimone.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Consente la riproposizione in appello dei motivi non esaminati dal giudice di primo grado, ma non supera l'onere di specifica deduzione e prova delle censure.

• art. 267 TFUE

  Il rinvio pregiudiziale non è necessario quando la compatibilità della disciplina nazionale con il diritto dell'Unione risulta chiarita dalla normativa e dalla giurisprudenza della Corte di giustizia.

• art. 11 disp. prel. c.c.

  Il principio di irretroattività non impedisce l'applicazione attuale delle misure di bonifica a una contaminazione ancora perdurante, quando tali misure non abbiano natura sanzionatoria.

Massime di principio

• Gli obblighi di bonifica previsti dalla disciplina ambientale hanno natura riparatoria e preventiva, non sanzionatoria: la loro applicazione a una contaminazione storica non costituisce retroattività vietata quando l'amministrazione interviene su una situazione di contaminazione ancora attuale o dinamica, anziché punire ora per allora una condotta lecita al momento della sua realizzazione.
• Nel procedimento di individuazione del responsabile della contaminazione, il contraddittorio deve essere garantito almeno mediante la comunicazione di avvio e la possibilità di presentare osservazioni prima dell'adozione del provvedimento finale; la legge non impone necessariamente la partecipazione del potenziale responsabile alle indagini preliminari antecedenti all'avvio né un contraddittorio autonomo prima dell'avvio della bonifica.
• Per le attività pericolose, l'imputazione dell'obbligo di bonifica richiede l'accertamento oggettivo del rapporto causale tra l'attività dell'operatore e la contaminazione, secondo il criterio civilistico del più probabile che non, senza la necessità di provare separatamente dolo o colpa. L'amministrazione può fondare la presunzione causale su indizi plausibili, quali la vicinanza dell'impianto, la corrispondenza tra le sostanze impiegate e quelle rinvenute, la continuità delle lavorazioni e la gestione del sito; spetta al destinatario fornire la prova liberatoria.
• La nozione sostanzialistica di impresa può essere applicata anche alla responsabilità ambientale: una holding o società controllante può essere individuata quale corresponsabile dell'inquinamento prodotto dalla società operativa quando gli elementi della struttura societaria, della joint venture, del controllo maggioritario, della governance e dei rapporti economici dimostrino un'unità economica o un potere economico decisivo sull'attività. Non è indispensabile la prova di specifiche istruzioni operative se l'unità economica è dimostrata anche mediante presunzioni.
• Quando l'evento inquinante è unitario e non è possibile distinguere gli effetti delle singole condotte dei corresponsabili, gli obblighi di messa in sicurezza, caratterizzazione e bonifica possono essere imposti in solido. La solidarietà è funzionale alla tempestività e all'inscindibilità degli interventi e non è esclusa dall'art. 311, comma 3, del d.lgs. 152/2006, che riguarda la diversa responsabilità per danno ambientale.
• L'individuazione del responsabile della contaminazione resta necessaria anche se un altro soggetto ha già avviato volontariamente interventi di messa in sicurezza o bonifica. Il responsabile può essere obbligato a partecipare a un progetto già approvato, potendo contestarlo soltanto mediante specifiche e documentate allegazioni circa la sua assoluta inidoneità al ripristino ambientale; non è sufficiente prospettare in astratto tecniche alternative o una maggiore onerosità.

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