Sentenza n. 1403/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

L’appellante contestava l’aggiudicazione all’RTI facente capo all’impresa controinteressata, deducendo, in primo luogo, che l’aggiudicataria avesse modificato in sede di verifica dell’anomalia il costo della manodopera indicato nell’offerta economica, riducendolo inizialmente da euro 628.200,00 annui a euro 441.249,00 e poi riportandolo all’importo originario, così alterando un elemento essenziale dell’offerta e rendendola indeterminata, non remunerativa e in perdita. Deduceva inoltre il difetto di istruttoria e di motivazione della verifica di congruità, sostenendo che i giustificativi fossero generici e non spiegassero adeguatamente il costo della manodopera relativa alle attività di manutenzione straordinaria extra-canone, né l’impatto dei relativi costi sull’utile. In via subordinata chiedeva l’annullamento integrale della procedura e la sua riedizione. L’appellante deduceva infine la violazione della disciplina sui criteri ambientali minimi, sostenendo che la lex specialis non avesse recepito in modo sufficientemente puntuale le prescrizioni dei decreti ministeriali applicabili in materia di CAM.

La decisione

L’appello è stato respinto. Quanto al costo della manodopera, il Consiglio di Stato ha ritenuto che non vi fosse stata alcuna modifica dell’offerta: l’importo di euro 628.200,00 indicato nell’offerta comprendeva sia la manodopera relativa alle attività a canone sia quella relativa alle attività extra-canone. I primi giustificativi riguardavano soltanto la quota a canone, pari a euro 441.249,00, mentre i secondi giustificativi esplicitavano anche la componente extra-canone, pari a euro 186.951,00, riportando il costo complessivo all’importo originariamente offerto. L’errore nei calcoli dell’appellante consisteva nell’imputare alla sola attività a canone anche il costo della manodopera extra-canone, così prospettando erroneamente l’erosione dell’utile e la perdita dell’offerta. Il Collegio ha ribadito che la verifica dell’anomalia costituisce espressione di discrezionalità tecnica della stazione appaltante ed è sindacabile soltanto per manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà, travisamento dei fatti o carenza istruttoria macroscopica. L’operatore economico che contesta il giudizio di non anomalia deve fornire elementi specifici e dettagliati idonei a dimostrarne l’erroneità manifesta; nel caso concreto tali elementi non erano stati forniti. È stata inoltre ritenuta nuova, e quindi non scrutinabile nei termini prospettati in appello, la censura secondo cui l’aggiudicataria non avrebbe giustificato i costi della manodopera straordinaria. Quanto ai CAM, il Collegio ha rilevato preliminarmente il dubbio interesse concreto e attuale dell’appellante, poiché non aveva dimostrato che l’accoglimento della censura avrebbe aumentato le sue chances di aggiudicazione, determinato la presentazione di un’offerta diversa o comportato una penalizzazione dell’aggiudicataria. Nel merito, la censura è stata comunque respinta: la lex specialis, letta nel suo complesso, richiamava i decreti applicabili e conteneva clausole e specifiche tecniche idonee a garantire sostanzialmente il rispetto dei CAM. Il decreto del 23 giugno 2022 è stato ritenuto inapplicabile, perché relativo a servizi di gestione dei rifiuti non oggetto della gara; le prescrizioni rilevanti del decreto del 7 marzo 2012 risultavano invece recepite nella disciplina di gara, mentre le specifiche tecniche premianti erano facoltative. Le spese del grado sono state poste a carico dell’appellante e liquidate in euro 4.000,00 oltre accessori in favore di ciascuna delle due parti costituite.

Norme richiamate

• art. 95 d.lgs. 50/2016

  Richiamato in relazione alla disciplina dell’offerta e alla verifica del costo della manodopera.

• art. 97 d.lgs. 50/2016

  il costo del personale è inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all'articolo 23, comma 16

  La verifica dell’anomalia riguarda la complessiva attendibilità e remuneratività dell’offerta; l’offerta è anomala, tra l’altro, se il costo del personale è inferiore ai minimi salariali. Nel caso concreto il costo orario applicato risultava conforme alle tabelle ministeriali.

• art. 23, comma 16, d.lgs. 50/2016

  Richiamato quale base normativa delle tabelle ministeriali sui costi della manodopera.

• art. 64, comma 1, c.p.a.

  Posto a fondamento dell’onere dell’operatore che contesta il giudizio di anomalia di fornire specifici e dettagliati elementi di prova.

• art. 116, comma 2, c.p.a.

  Richiamato per l’istanza di accesso alla documentazione di gara, dichiarata definita per cessazione della materia del contendere dopo l’integrale ostensione.

• art. 57 d.lgs. 36/2023

  Impone alle stazioni appaltanti di integrare le gare con le specifiche tecniche e le clausole contrattuali definite dai decreti ministeriali sui CAM; nel caso concreto la disciplina di gara è stata ritenuta sostanzialmente conforme.

• art. 1, commi 1126 e 1127, l. 296/2006

  Richiamato dall’appellante in relazione alla disciplina dei criteri ambientali minimi.

• d.m. 11 ottobre 2017

  Ritenuto applicabile nei profili pertinenti alla manutenzione e all’adeguamento normativo degli impianti; le relative prescrizioni risultavano recepite nella disciplina tecnica di gara, mentre quelle riferite a nuove costruzioni o ristrutturazioni non erano pertinenti.

• d.m. 7 marzo 2012

  Applicabile alla manutenzione degli impianti di riscaldamento; le prescrizioni relative a oggetto, selezione dei candidati, specifiche tecniche di base e condizioni di esecuzione risultavano rispettate, mentre le specifiche tecniche premianti erano facoltative.

• d.m. 23 giugno 2022

  Ritenuto inapplicabile perché riferito a servizi di raccolta, trasporto e gestione dei rifiuti urbani, estranei all’oggetto dell’appalto.

Massime di principio

• La verifica dell’anomalia dell’offerta costituisce espressione di discrezionalità tecnica della stazione appaltante ed è sindacabile dal giudice amministrativo soltanto per manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà, travisamento dei fatti o macroscopica carenza istruttoria; il giudice non può sostituire la propria valutazione a quella dell’amministrazione né svolgere una autonoma verifica della sostenibilità economica dell’offerta.
• Quando i giustificativi dell’offerta analizzano separatamente diverse componenti economiche, la successiva esplicitazione di costi riferiti a una componente inizialmente non esaminata non integra modifica dell’offerta, se il costo complessivo indicato nei giustificativi coincide con quello originariamente dichiarato nell’offerta economica.
• L’operatore economico che impugna il giudizio di non anomalia deve allegare e dimostrare, con elementi specifici e dettagliati, la manifesta erroneità o contraddittorietà della valutazione amministrativa; la mera contestazione della genericità dei giustificativi non è sufficiente, soprattutto quando la stazione appaltante abbia verificato le voci di costo maggiormente rilevanti e il rispetto dei minimi salariali.
• L’interesse a impugnare una lex specialis per asserite carenze nella disciplina dei CAM deve essere concreto e attuale: il concorrente deve dimostrare quale utilità pratica deriverebbe dall’annullamento della gara, indicando il pregiudizio subito e l’aumento effettivo delle proprie chances di aggiudicazione o la diversa offerta che avrebbe presentato.
• L’obbligo di recepire i CAM non ha carattere meramente formale: la lex specialis deve garantire sostanzialmente gli obiettivi ambientali mediante la documentazione di gara, le specifiche tecniche e le clausole contrattuali applicabili. L’omesso richiamo puntuale a singole prescrizioni non determina automaticamente l’illegittimità della gara se la disciplina complessiva assicura il rispetto dei criteri pertinenti.
• Le specifiche tecniche premianti previste dalla disciplina sui CAM, quando qualificate come facoltative dal decreto applicabile, non devono necessariamente essere inserite dalla stazione appaltante nella lex specialis.

Come è indicizzato