Sentenza n. 5450/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Le associazioni hanno agito in ottemperanza della sentenza del Consiglio di Stato n. 7839/2025, deducendo l’esecuzione inesatta e incompleta del giudicato. La precedente sentenza aveva imposto non solo l’eliminazione delle difformità dello schema di capitolato rispetto alla direttiva ministeriale del 19 maggio 2022, ma anche un’approfondita istruttoria sulle concrete condizioni dei CPR, con il coinvolgimento sostanziale del Ministero della Salute e del Garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà personale. Le ricorrenti hanno sostenuto che il Ministero si fosse limitato a un adeguamento formale dell’allegato 5-bis, senza acquisire dati aggiornati sulla situazione dei centri, sull’adeguatezza dell’assistenza sanitaria e psicologica, sulla formazione del personale, sugli episodi autolesivi e suicidari e sulle ulteriori criticità connesse alla tutela della salute. Hanno inoltre lamentato l’assenza di requisiti specifici di formazione, protocolli obbligatori per la prevenzione del suicidio e una presenza medica continuativa, chiedendo la declaratoria di nullità degli atti elusivi, la nomina di un commissario ad acta e la fissazione di una penalità di mora. Il Ministero ha chiesto il rigetto, sostenendo di avere integralmente eseguito il giudicato mediante la modifica del capitolato, il coinvolgimento delle amministrazioni competenti e il recepimento delle osservazioni formulate.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso nei limiti indicati in motivazione. Ha ricostruito il contenuto conformativo della sentenza n. 7839/2025 individuando due obblighi distinti: l’eliminazione delle difformità rispetto alla direttiva ministeriale del 19 maggio 2022 e lo svolgimento di una rinnovata e approfondita istruttoria sulla concreta situazione dei CPR e sulla sufficienza delle misure di tutela della salute fisica e psichica delle persone trattenute. Il primo obbligo è stato ritenuto adempiuto, poiché il Ministero ha modificato l’allegato 5-bis, lo ha trasmesso al Ministero della Salute e ha acquisito e recepito osservazioni del Garante nazionale. Il secondo obbligo è stato invece ritenuto solo parzialmente adempiuto: dagli atti non risultavano una ricognizione effettiva delle condizioni dei CPR, acquisizione di dati aggiornati, verifiche sul campo o specifiche valutazioni sull’assistenza sanitaria e psicologica, sulla formazione specialistica del personale e sugli episodi autolesivi o suicidari. Il coinvolgimento del Ministero della Salute e del Garante è stato giudicato insufficiente perché concentrato prevalentemente sulla conformità del testo alla direttiva del 2022 e non inserito in una reale rivalutazione sostanziale della situazione esistente nei centri. Il Collegio ha tuttavia escluso la violazione o elusione del giudicato in senso tecnico e la conseguente nullità degli atti, rilevando che l’Amministrazione aveva comunque avviato il riesercizio del potere e svolto parte dell’attività conformativa. Ha quindi ordinato al Ministero dell’Interno di completare, entro sei mesi dalla pubblicazione della sentenza, la ricognizione della situazione dei CPR, in particolare su assistenza sanitaria e psicologica, formazione del personale ed episodi critici dell’ultimo quinquennio, operando in sinergia con il Ministero della Salute e con il Garante nazionale. All’esito dovrà essere adottata una determinazione finale motivata, con esplicitazione delle ragioni dell’eventuale mancato recepimento delle indicazioni ricevute, da comunicare alle ricorrenti. È stata mantenuta provvisoriamente l’efficacia dello schema di capitolato vigente. Non è stato nominato un commissario ad acta, poiché non sussisteva inerzia e residuavano attività istruttorie e valutative da svolgere da parte degli organi ordinariamente competenti. Le spese sono state integralmente compensate ed è stata confermata l’ammissione di una delle associazioni al patrocinio a spese dello Stato.

Norme richiamate

• art. 114 c.p.a.

  Disciplina il giudizio di ottemperanza; il giudice lo utilizza per verificare l’effettiva attuazione del giudicato e per ordinare il completamento degli adempimenti conformativi.

• art. 114, comma 4, lett. b), c.p.a.

  Prevede la declaratoria di nullità degli atti adottati in violazione o elusione del giudicato; nel caso concreto il presupposto non è stato ritenuto sussistente, perché l’Amministrazione aveva avviato il riesercizio del potere e adempiuto a una parte degli obblighi.

• art. 13, comma 2, Cost.

  È richiamato quale parametro costituzionale della riserva assoluta di legge in materia di limitazioni della libertà personale nei CPR.

• art. 32 Cost.

  È richiamato quale parametro costituzionale per la tutela della salute delle persone trattenute nei CPR.

• art. 14, comma 2, d.lgs. 286/1998

  È richiamato in relazione alla disciplina del trattenimento degli stranieri nei CPR e alla sentenza della Corte costituzionale n. 96/2025.

Massime di principio

• Nel giudizio di ottemperanza, la verifica dell’adempimento deve riguardare non soltanto il dispositivo della sentenza, ma anche le statuizioni contenute nella motivazione che costituiscono il necessario fondamento logico-giuridico del comando giudiziale.
• Quando il giudicato impone sia la correzione di specifiche difformità dell’atto sia una rinnovata e approfondita istruttoria, l’Amministrazione deve adempiere a entrambi gli obblighi: la mera modifica formale dell’atto non è sufficiente se non è accompagnata dalla concreta rivalutazione dei fatti e degli interessi indicati dalla sentenza.
• Il coinvolgimento di altre amministrazioni o autorità istituzionalmente competenti non può ridursi alla mera richiesta formale di pareri o osservazioni, ma deve inserirsi in un procedimento effettivo di acquisizione dei dati, valutazione delle criticità e ponderazione delle eventuali misure correttive.
• L’incompleta esecuzione del giudicato non integra necessariamente violazione o elusione del giudicato: quando l’Amministrazione abbia avviato il riesercizio del potere e adempiuto a una parte degli obblighi conformativi, ma non ne abbia completato lo sviluppo, il rimedio appropriato è l’ordine di completare l’attività istruttoria e valutativa, non la declaratoria di nullità degli atti.
• La nomina di un commissario ad acta non è necessaria quando l’Amministrazione non sia rimasta inerte e il residuo adempimento richieda ancora valutazioni discrezionali e attività istruttorie che devono essere svolte in via primaria dagli organi amministrativi competenti.

Come è indicizzato