Sentenza n. 3970/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Il Comune ha impugnato la sentenza di primo grado deducendo: violazione del giudicato formatosi su una precedente sentenza del Consiglio di Stato e del principio ne bis in idem; mancata impugnazione degli atti presupposti all’indizione della gara e delle proroghe dei rapporti concessori sino al 31 dicembre 2024; mancata notifica del ricorso all’Autorità garante della concorrenza e del mercato, ritenuta controinteressata; accettazione della procedura di gara e delle relative clausole da parte della società, che aveva partecipato alla gara risultando aggiudicataria di un lotto; falsa applicazione degli artt. 3 e 4 della l. 118/2022, poiché le precedenti concessioni non sarebbero state ancora vigenti alla data richiesta dalla legge, essendo scadute il 31 dicembre 2023; erronea valutazione della conformità della proroga legale al 30 settembre 2027 alla direttiva 2006/123/CE e all’art. 49 TFUE. In subordine, il Comune ha sostenuto che la proroga sino al 15 settembre 2025 fosse legittima, trattandosi di un termine massimo e non necessariamente coincidente con la durata effettiva dei rapporti concessori.

La decisione

L’appello è stato accolto e la sentenza di primo grado è stata riformata, con conseguente rigetto del ricorso e dei motivi aggiunti originariamente proposti dalla società. Il Consiglio di Stato ha ritenuto fondato e assorbente il motivo concernente l’interpretazione della disciplina nazionale sulle proroghe delle concessioni demaniali marittime. Ha affermato che la proroga sino al 30 settembre 2027 prevista dall’art. 3, comma 1, l. 118/2022 costituisce un termine massimo di durata dei rapporti concessori in essere, funzionale a consentire l’ordinata programmazione e lo svolgimento delle procedure di affidamento. Il termine è coerente con il diritto dell’Unione soltanto se interpretato in senso acceleratorio, e non dilatorio: non può quindi paralizzare l’instaurazione anticipata del nuovo rapporto concessorio aggiudicato mediante gara. L’art. 4, comma 3, impone infatti l’avvio della procedura almeno sei mesi prima della scadenza e, in sede di prima applicazione, comunque entro il 30 giugno 2027; l’art. 4, comma 7, rende legittima l’occupazione dell’area da parte del concessionario uscente sino alla stipulazione dell’atto che regola il nuovo rapporto. Una volta conclusa la gara e divenuto possibile instaurare il nuovo regime concorrenziale, non sussiste alcuna ragione tecnica per protrarre il rapporto precedente sino al termine massimo del 30 settembre 2027. Pertanto, il Comune poteva limitare l’affidamento temporaneo agli ex concessionari sino al 15 settembre 2025, in relazione all’avvio del nuovo rapporto. Le spese del doppio grado sono state compensate per la novità e la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 3, comma 1, l. 5 agosto 2022, n. 118

  Al fine di consentire l’ordinata programmazione delle procedure di affidamento di cui all’articolo 4 e il loro svolgimento nel rispetto del diritto dell’Unione europea e secondo le modalità stabilite dal medesimo articolo 4, continuano ad avere efficacia fino al 30 settembre 2027 (…) se in essere alla data di entrata in vigore della presente legge sulla base di proroghe o rinnovi (…) le concessioni demaniali marittime (…) per l’esercizio delle attività turistico-ricreative e sportive

  La proroga al 30 settembre 2027 è un termine massimo, giustificato dalla programmazione delle gare, e non impedisce l’instaurazione anticipata del nuovo rapporto concessorio derivante dalla gara.

• art. 4, comma 3, l. 5 agosto 2022, n. 118

  L’amministrazione avvia la procedura di affidamento (…) almeno sei mesi prima della scadenza del titolo concessorio; (…) in sede di prima applicazione (…) avvia la procedura (…) in ogni caso entro il 30 giugno 2027

  La disposizione conferma la natura acceleratoria del termine massimo e impone alle amministrazioni di avviare le procedure entro il termine previsto, senza consentire la prosecuzione dei rapporti precedenti oltre il tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura.

• art. 4, comma 7, l. 5 agosto 2022, n. 118

  L’aggiudicazione della concessione diviene efficace dopo l’esito positivo della verifica da parte dell’ente concedente dei requisiti dichiarati dall’aggiudicatario. L’atto che regola il rapporto concessorio è stipulato entro sessanta giorni dalla data di efficacia dell’aggiudicazione. Fino alla data di stipulazione dell’atto che regola il rapporto concessorio, l’occupazione dell’area demaniale da parte del concessionario uscente è comunque legittima

  L’occupazione del concessionario uscente è legittima sino alla stipulazione del nuovo atto concessorio; la cessazione del rapporto precedente è collegata all’instaurazione del nuovo rapporto e non a una proroga automatica sino al termine massimo legale.

• direttiva 2006/123/CE, art. 12

  La disciplina delle concessioni caratterizzate da scarsità delle risorse deve essere applicata mediante procedure concorrenziali; la proroga nazionale è compatibile con il diritto dell’Unione solo se intesa come termine massimo organizzativo e non come ostacolo alla gara e all’affidamento anticipato.

• art. 49 TFUE

  La libertà di stabilimento costituisce parametro sovraordinato di concorrenzialità rispetto alla disciplina nazionale delle concessioni demaniali.

Massime di principio

• La proroga legislativa delle concessioni demaniali marittime sino al 30 settembre 2027 costituisce un termine massimo di durata dei rapporti in essere e non attribuisce al concessionario uscente un diritto alla prosecuzione sino a tale data in ogni caso.
• Il termine massimo di proroga delle concessioni demaniali marittime ha natura acceleratoria, non dilatoria: una volta avviata e conclusa la procedura di gara in tempo utile, il nuovo rapporto concessorio può instaurarsi prima della scadenza ultima prevista dalla legge.
• La proroga delle concessioni demaniali marittime è compatibile con il diritto dell’Unione europea soltanto se funzionale all’ordinata programmazione delle gare e non se utilizzata per impedire o ritardare l’attuazione del regime concorrenziale.
• Quando una procedura di affidamento sia stata conclusa e sia possibile stipulare il nuovo atto concessorio, non sussiste una ragione tecnica per protrarre il rapporto con il concessionario uscente sino al termine massimo legale; l’occupazione dell’area è legittima, ai sensi dell’art. 4, comma 7, l. 118/2022, sino alla stipulazione del nuovo atto.

Come è indicizzato