Cassazione Civile, Sentenza n. 8395/2020 del 29/04/2020

Esito

La controversia

Il produttore agricolo aveva convenuto in giudizio l’agenzia, succeduta ad AIMA, chiedendo il risarcimento del danno da ritardata corresponsione di aiuti comunitari relativi a campagne agricole, sospesi in seguito a sospetti di illeciti e poi corrisposti, negli anni successivi, dopo la sua assoluzione in sede penale. Il Tribunale di Roma, con sentenza n. 553/2012, ritenuta decennale la prescrizione, aveva accolto la domanda. La Corte d’appello di Roma, con sentenza depositata il 29 novembre 2016, aveva rigettato l’appello dell’agenzia salvo che sulla prova e quantificazione del danno, riformando la decisione e respingendo la domanda risarcitoria perché non adeguatamente allegata e provata. Il produttore ha proposto ricorso principale articolato in cinque motivi. Il primo denunciava, in due profili, la violazione degli artt. 112, 329, 345 e 346 c.p.c.: sosteneva che in appello fosse stata introdotta una domanda nuova, fondata sulla responsabilità dell’agenzia per il fatto dell’ente ausiliario Agecontrol ex art. 2049 c.c., e che la Corte d’appello avesse deciso su una questione ormai coperta da giudicato implicito, relativa alla natura doverosa della sospensione. Il secondo motivo lamentava la violazione del D.M. 2 gennaio 1985, art. 18, della L. n. 898/1986 e degli artt. 1218, 1219, 1256 e 115 c.p.c., contestando che la sospensione fosse stata qualificata come non automatica e colposa senza considerare l’impossibilità temporanea della prestazione. Il terzo motivo denunciava la violazione degli artt. 1227, 1219, 1256 e 2043 c.c., con riguardo alla decorrenza della mora e alla determinazione del danno. Gli ulteriori motivi principali sono rimasti assorbiti. L’agenzia ha proposto ricorso incidentale, censurando l’applicazione della prescrizione decennale e sostenendo quella quinquennale.

La decisione

La Cassazione ha rigettato il primo motivo principale: non vi era domanda nuova in appello, perché petitum e causa petendi restavano quelli del risarcimento del danno da ritardata corresponsione degli aiuti; il riferimento al mancato controllo su Agecontrol era un elemento argomentativo ulteriore. Ha inoltre escluso che la questione della sospensione fosse preclusa da acquiescenza, poiché la domanda risarcitoria era collegata agli effetti della misura cautelare e alla sua asserita ingiustificatezza. Ha accolto, per quanto di ragione, i motivi secondo e terzo. La Corte d’appello aveva valutato la condotta dell’amministrazione ex post, alla luce dell’assoluzione penale, invece di accertare se al momento della sospensione gli atti disponibili rendessero ictu oculi e manifestamente incongruo il sospetto di illecito. La sospensione cautelare è prevista come misura doverosa quando ricorrano i presupposti normativi; la responsabilità extracontrattuale dell’amministrazione può tuttavia configurarsi se la notitia criminis fosse già allora priva di fumus, e spetta al danneggiato provare che l’infondatezza o incongruità fosse macroscopicamente rilevabile. La sentenza è stata cassata con rinvio alla Corte d’appello di Lecce, in diversa composizione, anche per le spese. Le ulteriori questioni, compreso il ricorso incidentale dell’agenzia sulla prescrizione, sono rimaste assorbite.

Norme richiamate

• art. 2043 c.c.

  Il Giudice del rinvio, pertanto, ai fini dell’accertamento di una responsabilità civile dell’amministrazione pubblica per i danni colposamente provocati dalla P.A. all’attore, destinatario del contributo, nell’esercizio di un potere autoritativo conferito dalla legge, ex art. 2043 c.c., dovrà valutare se la notitia criminis ricevuta dalla Pubblica amministrazione fosse già in allora priva di fumus boni iuris, sì da rendere manifestamente insussistente il sospetto su cui deve fondarsi la misura cautelare.

  La responsabilità extracontrattuale dell’amministrazione per i danni cagionati nell’esercizio del potere cautelare richiede di accertare, con riferimento alle informazioni disponibili al momento della misura, che la notitia criminis fosse priva di fumus in modo tale da rendere manifestamente insussistente il sospetto che giustificava la sospensione.

• D.M. 2 gennaio 1985, art. 18

  La norma in questione, difatti, si riferisce a una materia, quella degli aiuti alla produzione dell’olio previsti dai regolamenti comunitari 2261/84 del 17 luglio 1984 e numero 3061/84 del 31 ottobre 1984, ove l’ordinamento Europeo, in base all’art. 107 e seg. TFUE, impone una serie di stretti controlli da parte della pubblica autorità nazionale a salvaguardia del buon andamento del mercato unico, onde evitare la dispersione di contributi aventi una finalità di sostegno dell’economia, tuttavia in grado, se mal gestiti, di interferire sul regime di libera concorrenza.

  La disciplina impone all’amministrazione di sospendere cautelativamente l’aiuto quando sussistano sospetti di frode comprovati da denunce degli organismi di controllo; la misura richiede un fumus e non un accertamento definitivo dell’illecito.

• art. 2697 c.c.

  Sul punto, trattandosi di illecito extracontattuale, una volta appurato che vi sono le condizioni di legge – il sospetto di illecita acquisizione dei contributi – per emettere la misura cautelare, spetta alla parte che deduce l’illiceità sostanziale della misura cautelare provare che, all’epoca della sua emissione, non sussistevano affatto le condizioni, in concreto, idonee a porla in essere.

  Una volta accertata la presenza delle condizioni legali per adottare la misura cautelare, chi domanda il risarcimento deve provare che, al momento dell’adozione, mancavano concretamente i presupposti per la sospensione; in particolare, deve dimostrare la manifesta e immediatamente rilevabile infondatezza del sospetto.

• artt. 112, 329, 345 e 346 c.p.c.

  E’ di chiara evidenza che, nel caso specifico, non vi sia diversità nelle situazioni giuridiche poste alla base della pretesa risarcitoria.

  Non è nuova la domanda risarcitoria in appello quando restano invariati petitum e causa petendi e gli elementi aggiunti hanno funzione argomentativa, senza introdurre un diverso tema sostanziale. Nel caso esaminato non si è inoltre formato un giudicato implicito sulla doverosità della sospensione tale da impedire l’esame della censura.

Massime di principio

• La domanda risarcitoria contro la pubblica amministrazione per i danni conseguenti a una misura cautelare va valutata sul piano della responsabilità extracontrattuale, senza identificare automaticamente l’eventuale illecito con l’illegittimità dell’atto autoritativo presupposto.
• In materia di aiuti comunitari, la sospensione cautelare dell’erogazione è giustificata dalla sussistenza di un sospetto di frode comprovato da denunce degli organismi di controllo; non è necessario attendere una sentenza penale definitiva sull’illecito.
• La colpa dell’amministrazione nell’adozione della sospensione deve essere valutata ex ante, sulla base delle informazioni e degli atti disponibili al momento della misura, e non desunta automaticamente dal successivo esito assolutorio del procedimento penale.
• Per ottenere il risarcimento dei danni derivanti dalla sospensione, il destinatario dell’aiuto deve provare che, al momento dell’adozione, la denuncia o gli atti trasmessi all’amministrazione erano manifestamente incongrui o privi di fumus, in modo immediatamente rilevabile; se tale manifesta incongruità non emerge dagli atti, non è configurabile colpa per avere disposto la sospensione.
• Non costituisce domanda nuova in appello l’aggiunta di argomenti o elementi secondari a sostegno della medesima pretesa risarcitoria quando restano immutati petitum e causa petendi e non viene introdotto un nuovo tema di indagine.

Come è indicizzato