Sentenza n. 2154/2026 - Milano, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’esclusione dalla procedura per il mancato raggiungimento della soglia minima di 25 punti nell’offerta tecnica, l’aggiudicazione a favore dell’impresa controinteressata e gli atti connessi, chiedendo anche il subentro o il risarcimento del danno. La gara, relativa a servizi di manutenzione presso sedi del Politecnico, costituiva la riedizione parziale di una precedente procedura annullata in sede giurisdizionale. Nel ricorso introduttivo sono stati dedotti: violazione del giudicato e delle regole sulla composizione della commissione, poiché il medesimo RUP non era stato sostituito; violazione delle norme sulla validità delle offerte e sulle garanzie provvisorie, poiché la valutazione tecnica sarebbe avvenuta dopo la scadenza del periodo di vincolatività delle offerte e delle garanzie; illegittimità della valutazione tecnica mediante confronto a coppie, per mancata verbalizzazione delle valutazioni individuali, asserita collegialità delle operazioni, carenza di motivazione, illogicità, disparità di trattamento e violazione della par condicio. Con il primo ricorso per motivi aggiunti è stata contestata la nomina della commissione. Con il secondo sono stati impugnati il diniego di proroga del precedente contratto, il nuovo contratto e l’ordine di rilascio dei locali, deducendo violazione del principio della res adhuc integra, delle disposizioni sulla proroga tecnica, del periodo di affiancamento e dei principi di continuità, economicità e trasparenza. Con il terzo ricorso per motivi aggiunti sono stati impugnati un verbale di accertamento dello sgombero, il nuovo contratto e gli atti connessi; è stata inoltre dedotta la violazione della clausola sociale e degli obblighi di tutela occupazionale.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e il primo e secondo ricorso per motivi aggiunti; ha dichiarato inammissibile per difetto di interesse l’impugnazione del verbale che si limitava ad accertare l’avvio dello sgombero dei locali e ha respinto nel resto il terzo ricorso per motivi aggiunti. Quanto alla composizione della commissione, il giudicato precedente imponeva la sostituzione della sola commissione giudicatrice, non del RUP, e vietava al RUP di far parte della nuova commissione. Non è stata inoltre fornita prova concreta di condizionamenti, rapporti personali o conflitti di interesse; tali situazioni non possono essere dedotte in via meramente ipotetica. La procedura di sorteggio dei commissari, svolta secondo il regolamento interno e sotto la direzione di un organo diverso dal RUP, è stata ritenuta idonea a garantire imparzialità e trasparenza. La scadenza del termine di vincolatività delle offerte non ne determina l’inefficacia automatica: in assenza di un’univoca manifestazione di volontà di ritiro, l’offerta può essere valutata e accettata. La richiesta di proroga della validità dell’offerta e della garanzia era una facoltà, non un obbligo, della stazione appaltante; anche la mancata estensione della garanzia non determinava l’illegittimità della gara e sarebbe stata comunque regolarizzabile mediante soccorso istruttorio. Quanto al confronto a coppie, il Consiglio di Stato, riformando parzialmente la precedente pronuncia, aveva escluso l’obbligo di verbalizzare analiticamente e separatamente i giudizi individuali quando la lex specialis non lo imponga, essendo sufficiente il giudizio collegiale finale. Nel caso concreto il verbale evidenziava le valutazioni riferibili ai singoli commissari, i coefficienti e il successivo riepilogo collegiale. La coincidenza di alcune valutazioni non dimostrava di per sé l’assenza di autonomia, né era ravvisabile una coincidenza totale, ripetuta e sistematica. Il giudice non può sostituire le proprie valutazioni tecnico-discrezionali a quelle della commissione nell’applicazione del confronto a coppie, salvo distorsioni manifeste, illogicità radicali o irrazionalità macroscopiche, non dimostrate dalla ricorrente. La stipulazione del nuovo contratto non doveva essere sospesa per la sola pendenza del giudizio, in assenza di un provvedimento cautelare impeditivo; la normativa impone, una volta efficace l’aggiudicazione, la stipula entro il termine previsto, senza che la pendenza del ricorso costituisca giustificazione per il differimento. Il periodo di affiancamento era una previsione organizzativa relativa all’esecuzione del contratto e non un obbligo idoneo a incidere sulla validità della gara. La proroga tecnica costituiva una facoltà eccezionale e temporalmente limitata, non un diritto dell’operatore uscente, e poteva essere disposta soltanto per il tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura. La censura sulla clausola sociale è stata ritenuta inammissibile per difetto di interesse, poiché il gestore uscente non era titolare dell’interesse dei dipendenti al riassorbimento, e comunque tardiva, perché relativa alla lex specialis e non proposta tempestivamente. È stata respinta anche la domanda risarcitoria, in forma specifica e per equivalente, per accertata legittimità degli atti. Non è stata applicata la responsabilità aggravata né la sanzione per lite temeraria. La ricorrente è stata condannata alle spese, liquidate in euro 4.000 oltre accessori per ciascuna parte costituita.

Norme richiamate

• art. 31 d.lgs. 50/2016

  La disposizione è richiamata in relazione ai compiti e al ruolo del RUP; il giudice esclude che il giudicato imponesse la sostituzione del RUP nella riedizione della valutazione delle offerte.

• art. 42 d.lgs. 50/2016

  la sussistenza di tale condizione non possa “essere predicata in via astratta”, ma debba essere piuttosto “accertata in concreto e sulla base di prove specifiche”

  Il conflitto di interessi e la mancanza di imparzialità devono essere provati concretamente dalla parte che li deduce.

• art. 16 d.lgs. 36/2023

  la “percepita minaccia all’imparzialità” deve essere provata da chi la eccepisce

  La minaccia all’imparzialità idonea a influenzare la procedura non può essere allegata in termini ipotetici, ma deve essere adeguatamente dimostrata.

• art. 32, comma 4, d.lgs. 50/2016

  l’offerta presentata in gara vincola il concorrente per periodo indicato nel bando o nella lettera di invito [...] salvo proroghe da parte della stazione appaltante

  Il termine riguarda la vincolatività dell’offerta e non la sua validità; la scadenza non produce inefficacia automatica né impedisce la successiva aggiudicazione in assenza di volontà di ritiro.

• art. 93, commi 5 e 6, d.lgs. 50/2016

  La garanzia provvisoria è correlata al periodo di vincolatività dell’offerta; la mancata estensione oltre tale periodo non determina automaticamente l’illegittimità della procedura e può essere regolarizzata mediante soccorso istruttorio.

• art. 95 d.lgs. 50/2016

  Il confronto a coppie è un metodo di valutazione comparativa delle offerte tecniche; il sindacato giudiziale resta limitato alle ipotesi di uso distorto, illogico o macroscopicamente irrazionale.

• art. 32, comma 8, d.lgs. 50/2016

  Non costituisce giustificazione adeguata per la mancata stipulazione del contratto nel termine previsto [...] la pendenza di un ricorso giurisdizionale, nel cui ambito non sia stata disposta o inibita la stipulazione del contratto

  La stazione appaltante, divenuta efficace l’aggiudicazione e in assenza di un provvedimento giudiziario impeditivo, deve procedere alla stipulazione entro il termine previsto; la sola pendenza del giudizio non giustifica il differimento.

• art. 106, comma 11, d.lgs. 50/2016

  La proroga è limitata al tempo strettamente necessario alla conclusione delle procedure necessarie per l'individuazione di un nuovo contraente

  La proroga tecnica è eccezionale, temporalmente limitata e funzionale alla continuità nelle more della nuova gara; non costituisce un diritto dell’operatore uscente.

• art. 50 d.lgs. 50/2016

  La censura relativa alla clausola sociale non è stata esaminata nel merito perché proposta da una parte priva di interesse proprio rispetto alla tutela occupazionale dei dipendenti e comunque tardivamente.

• art. 26, comma 2, c.p.a.

  agito o resistito temerariamente in giudizio

  La sanzione pecuniaria non consegue automaticamente alla soccombenza, ma richiede una condotta processuale temeraria, esclusa nel caso concreto.

Massime di principio

• Il giudicato che dispone la riedizione della fase di valutazione delle offerte con una commissione in diversa composizione non impone, salvo espressa statuizione, la sostituzione del RUP che abbia svolto funzioni nella precedente procedura; impone invece che tale soggetto non faccia parte della nuova commissione giudicatrice.
• Il conflitto di interessi o il difetto di imparzialità nella gara non può essere fondato su mere ipotesi o sulla conoscenza professionale dei commissari da parte del RUP, ma deve essere dimostrato concretamente mediante elementi specifici idonei a evidenziare un interesse comune o un’effettiva capacità di condizionamento.
• La scadenza del termine di vincolatività dell’offerta non ne determina automaticamente l’inefficacia: in assenza di un’univoca manifestazione di volontà del concorrente di ritirarla, l’amministrazione può procedere alla valutazione e all’aggiudicazione. La richiesta di proroga della vincolatività e della garanzia provvisoria è una facoltà della stazione appaltante, non un obbligo.
• Nel metodo del confronto a coppie, quando la lex specialis non imponga una verbalizzazione analitica dei giudizi individuali, è sufficiente che dagli atti risultino le operazioni valutative e il giudizio sintetico collegiale finale; la mancata separata verbalizzazione dei singoli apprezzamenti non determina di per sé l’illegittimità della gara.
• Il confronto a coppie esprime una graduazione relativa delle offerte e non una valutazione atomistica rispetto a standard assoluti. Il giudice amministrativo non può sostituire il proprio apprezzamento a quello della commissione, salvo che siano dimostrati uso distorto del metodo, manifesta illogicità, irrazionalità macroscopica o inattendibilità tecnica radicale.
• La proroga tecnica è una facoltà eccezionale della stazione appaltante, limitata al tempo strettamente necessario per concludere la procedura di individuazione del nuovo contraente, e non attribuisce un diritto alla prosecuzione del servizio in capo al gestore uscente.

Come è indicizzato