Sentenza n. 168/2026 - L'aquila, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato ex art. 29 c.p.a. l'atto con cui il Comune ha dichiarato la cessazione degli effetti della SCIA n. 708/2022, ritenendo che l'intervento edilizio, consistente nella demolizione e ricostruzione di un edificio con diversa sagoma, diverso volume e minori distanze dai confini e dagli edifici, non fosse riconducibile al regime della SCIA, ma richiedesse il permesso di costruire. Sono state dedotte, in particolare, la violazione degli artt. 19 e 21-nonies l. 241/1990, l'illegittima applicazione dei poteri di controllo e autotutela sulla SCIA, la violazione delle relative garanzie procedimentali e l'erronea qualificazione dell'intervento. I ricorrenti hanno inoltre sostenuto che lo stato attuale dell'immobile coincidesse con quello risultante a fine lavori e che la certificazione di agibilità rilasciata nel 1971 comprovasse la legittimità edilizia dell'edificio e la volumetria preesistente. Il Comune ha dedotto che l'atto non costituisse un intervento di inibizione o autotutela della SCIA, ma la qualificazione giuridica dell'intervento come estraneo all'ambito applicativo della SCIA, in ragione della difformità tra lo stato di fatto e il titolo edilizio originario, dell'aumento di volumetria, delle violazioni delle distanze e delle NTA e della carenza documentale. Il TAR ha anche rilevato la sostanziale sovrapponibilità con una precedente SCIA relativa al medesimo immobile, senza tuttavia definire il giudizio sulla base dell'eccezione di mera conferma.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso. In via preliminare ha qualificato l'atto impugnato secondo il suo contenuto effettivo, indipendentemente dal nomen iuris e dai riferimenti agli artt. 19 e 21-nonies l. 241/1990. Ha ritenuto che il Comune non avesse esercitato il potere di controllo ex post o di autotutela sulla SCIA, bensì il potere ordinario di qualificare l'intervento edilizio e di rilevare che esso era estraneo al regime della SCIA. Pertanto non erano applicabili i termini e le garanzie procedimentali propri dell'art. 19 l. 241/1990 e dell'autotutela. Nel merito, il Collegio ha ritenuto decisiva la difformità tra lo stato di fatto dell'immobile e quello assentito dalla licenza edilizia del 1969, con particolare riferimento alla maggiore altezza del sottotetto e alla conseguente diversa volumetria. In mancanza dell'identità di volumetria tra edificio preesistente legittimo e edificio progettato, l'intervento non poteva essere qualificato come demolizione e ricostruzione riconducibile alla ristrutturazione edilizia ex art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. 380/2001, ma come intervento soggetto a permesso di costruire ai sensi dell'art. 10, comma 1, lett. c), d.P.R. 380/2001. Il certificato di agibilità del 1971 è stato ritenuto inidoneo a comprovare la legittimità urbanistico-edilizia dell'immobile: esso attesta l'utilizzabilità, la salubrità e l'idoneità funzionale e igienico-sanitaria del bene, ma non sostituisce il titolo edilizio né implica un accertamento della natura non abusiva delle opere. La legittimità di questa autonoma ragione è stata ritenuta sufficiente a sorreggere l'atto plurimotivato, con assorbimento delle ulteriori censure. I ricorrenti sono stati condannati alle spese di giudizio, liquidate in euro 3.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 29 c.p.a.

  È richiamato quale fondamento dell'azione di annullamento proposta contro l'atto comunale.

• art. 1 c.p.a.

  È richiamato a sostegno del principio di effettività della tutela giurisdizionale, che ha indotto il Collegio a esaminare il merito invece di definire il giudizio sulla questione della possibile natura confermativa dell'atto.

• art. 19 l. 241/1990

  il comma 3 dell’art.19 della L. 241 del 1990, allorquando impone all’amministrazione di esercitare il potere inibitorio sulla SCIA, entro i successivi sessanta giorni, in caso di “accertata carenza dei requisiti e dei presupposti di cui al comma 1 dello stesso articolo”, contiene un rinvio specifico a quest’ultima disposizione

  Il termine e la disciplina del controllo ex post sulla SCIA riguardano la carenza dei requisiti e presupposti propri del modello di cui al comma 1; non impediscono l'esercizio successivo dei poteri ordinari di vigilanza edilizia quando la SCIA sia stata utilizzata per un intervento estraneo al suo ambito applicativo.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Non trova applicazione, perché l'atto impugnato non è stato qualificato come annullamento d'ufficio o autotutela della SCIA, ma come qualificazione dell'intervento edilizio come soggetto a permesso di costruire.

• art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. 380/2001

  La demolizione e ricostruzione può essere ricondotta alla ristrutturazione edilizia solo sulla base di un edificio preesistente legittimo; la difformità dello stato di fatto rispetto al titolo edilizio, con conseguente alterazione della volumetria, esclude nel caso concreto tale qualificazione.

• art. 10, comma 1, lett. c), d.P.R. 380/2001

  Gli interventi di ristrutturazione edilizia che comportano modifiche della volumetria complessiva e producono un organismo edilizio in tutto o in parte diverso sono soggetti a permesso di costruire.

• art. 9-bis d.P.R. 380/2001

  Per lo stato legittimo dell'immobile rilevano i titoli abilitativi edilizi, eventualmente integrati da dati storici documentali e sanatorie; il certificato di agibilità non è equiparato a un titolo edilizio e non comprova autonomamente la conformità urbanistico-edilizia.

• art. 24 d.P.R. 380/2001

  La segnalazione certificata di agibilità riguarda l'idoneità funzionale e igienico-sanitaria e l'utilizzabilità dell'immobile, non la sua legittimità urbanistico-edilizia.

• art. 26 c.p.a.

  La soccombenza costituisce il criterio per la condanna alle spese di giudizio.

Massime di principio

• La qualificazione di un provvedimento amministrativo deve essere effettuata in base al suo contenuto effettivo e alla causa reale, indipendentemente dal nomen iuris utilizzato dall'amministrazione e dai riferimenti normativi eventualmente impropri contenuti nella motivazione.
• Quando una SCIA è utilizzata per un intervento edilizio estraneo al suo ambito legislativo, non si consolida il regime semplificato previsto dall'art. 19 l. 241/1990; l'amministrazione conserva il potere ordinario, continuo e inesauribile di vigilanza edilizia e può rilevare anche successivamente che l'intervento richiede un permesso di costruire.
• La demolizione e ricostruzione non può essere qualificata come ristrutturazione edilizia se lo stato di fatto dell'edificio preesistente è difforme dal titolo edilizio e la difformità comporta una diversa volumetria legittimamente assentita; in tale ipotesi l'intervento può ricadere nel regime del permesso di costruire.
• Il certificato di agibilità attesta l'utilizzabilità dell'immobile sotto i profili funzionale e igienico-sanitario, ma non costituisce titolo edilizio e non implica un accertamento della conformità urbanistico-edilizia né della natura non abusiva delle opere.
• In presenza di una pluralità di autonome ragioni poste a fondamento di un provvedimento, la legittimità di una sola ragione, idonea da sé a sorreggere il dispositivo, consente al giudice di arrestare l'esame e assorbire le ulteriori censure.

Come è indicizzato