Sentenza n. 1825/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato il provvedimento con cui la Città Metropolitana ha negato la nomina di un commissario ad acta, richiesta per dare seguito all'istruttoria preliminare prevista dall'art. 40 del Regolamento edilizio del Comune di Milano, funzionale secondo i ricorrenti all'avvio di un procedimento destinato alla sottoscrizione di una convenzione ai sensi dell'art. 18 del d.P.R. 380/2001 e all'attuazione di un progetto di campus universitario. Con il primo motivo hanno dedotto la violazione dell'art. 40 del Regolamento edilizio comunale e degli artt. 18 e 21 del d.P.R. 380/2001, nonché eccesso di potere per travisamento dei fatti, sostenendo che l'intervento sostitutivo della Città Metropolitana avrebbe dovuto operare anche rispetto all'istanza preliminare e che, decorso il termine previsto, si sarebbe formato un titolo edilizio. Con il secondo motivo hanno lamentato motivazione apparente e difetto di istruttoria, sostenendo che il provvedimento non consentisse di comprendere le ragioni del rigetto e non considerasse la documentazione già nella disponibilità del Comune. È stata inoltre proposta domanda risarcitoria nei confronti del Comune di Milano per l'acquisizione al patrimonio comunale e la successiva distruzione di un immobile sito in Milano, nonché per la mancata restituzione di beni mobili, scritture contabili e progetti della società. La domanda risarcitoria è stata formulata richiamando molteplici vicende amministrative e giudiziarie, senza una puntuale individuazione della condotta illecita, del nesso causale e dei danni.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Quanto alla domanda di annullamento, ha ritenuto legittimo il diniego della Città Metropolitana, osservando che l'art. 39 della l.r. Lombardia n. 12/2005 disciplina l'intervento sostitutivo mediante commissario ad acta esclusivamente nell'ambito del procedimento per il rilascio del permesso di costruire. La disposizione deve essere letta congiuntamente all'art. 38 della medesima legge, che stabilisce la tempistica del procedimento di rilascio del permesso di costruire, e non è estensibile all'art. 40 del Regolamento edilizio del Comune di Milano, relativo a un'istruttoria preliminare facoltativa, endoprocedimentale e priva di natura provvedimentale. Ne consegue che non era possibile nominare il commissario ad acta per l'attività preliminare richiesta dai ricorrenti. È stato respinto anche il motivo relativo alla motivazione, poiché il provvedimento, pur sintetico, indicava adeguatamente i presupposti fattuali e le ragioni giuridiche del rigetto, consentendo di ricostruire l'iter logico dell'amministrazione. La domanda risarcitoria è stata respinta perché i ricorrenti non hanno identificato con precisione la condotta illecita imputata alle amministrazioni, né hanno provato l'illegittimità dell'esercizio del potere, il nesso causale e l'effettività dei danni. Il Collegio ha inoltre rilevato che il Comune aveva prodotto precedenti pronunce amministrative e penali relative alle violazioni edilizie e aveva documentato l'iter dello sgombero, senza che i ricorrenti formulassero specifiche controdeduzioni. Le spese sono state compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 39 l.r. Lombardia n. 12/2005

  5. Entro il termine di sessanta giorni dalla nomina, il commissario ad acta assume, in via sostitutiva, gli atti e i provvedimenti necessari per la conclusione del procedimento per il rilascio del permesso di costruire; gli oneri derivanti dall'attività del commissario ad acta sono posti a carico del comune inadempiente

  Il potere sostitutivo mediante commissario ad acta riguarda il procedimento per il rilascio del permesso di costruire e non è applicabile a un'istruttoria preliminare endoprocedimentale.

• art. 38 l.r. Lombardia n. 12/2005

  La disposizione, richiamata in combinato disposto con l'art. 39, definisce la tempistica del procedimento di rilascio del permesso di costruire e delimita l'ambito dell'intervento sostitutivo.

• art. 40 Regolamento edilizio del Comune di Milano

  Disciplina un'istruttoria preliminare facoltativa, di natura interlocutoria, endoprocedimentale e non provvedimentale; per tale ragione non è assistita dal potere sostitutivo previsto dall'art. 39 della l.r. Lombardia n. 12/2005.

• art. 18 d.P.R. 380/2001

  È stato richiamato dai ricorrenti quale base normativa della convenzione che avrebbe dovuto seguire l'istruttoria preliminare; il giudice non lo ha ritenuto idoneo a fondare l'intervento sostitutivo richiesto.

• art. 21 d.P.R. 380/2001

  È stato invocato dai ricorrenti in relazione alla formazione del titolo edilizio, ma il giudice ha escluso che l'istruttoria preliminare potesse attivare il commissariamento previsto per il procedimento di rilascio del permesso di costruire.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell'amministrazione, in relazione alle risultanze dell'istruttoria

  La motivazione deve permettere di ricostruire l'iter logico-giuridico e di controllare il corretto esercizio del potere; una motivazione sintetica è sufficiente se espone in modo adeguato le ragioni del provvedimento.

• art. 2043 cod. civ.

  La responsabilità risarcitoria richiede la prova di una condotta illecita, dell'evento dannoso, dell'ingiustizia del danno, del nesso causale e dell'imputabilità soggettiva a titolo di dolo o colpa.

• art. 2697, comma 1, cod. civ.

  Nell'azione risarcitoria il principio dispositivo opera pienamente: il danneggiato deve provare tutti gli elementi costitutivi della responsabilità, compresi nesso causale ed effettività del danno.

Massime di principio

• Il potere di intervento sostitutivo mediante commissario ad acta previsto dalla normativa regionale per l'inerzia comunale è circoscritto al procedimento espressamente individuato dalla legge, ossia al procedimento per il rilascio del permesso di costruire, e non può essere esteso a una fase istruttoria preliminare, facoltativa, endoprocedimentale e priva di natura provvedimentale.
• La motivazione di un provvedimento amministrativo è adeguata quando, anche in forma sintetica, indica i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche della decisione e consente al destinatario di ricostruire l'iter logico dell'amministrazione e di contestarne consapevolmente le ragioni.
• Nell'azione risarcitoria contro la pubblica amministrazione l'illegittimità dell'azione amministrativa non determina automaticamente l'ingiustizia del danno: il ricorrente deve allegare e provare la condotta illecita, l'evento dannoso, l'ingiustizia del pregiudizio, il nesso causale, l'imputabilità soggettiva dell'amministrazione e l'entità del danno.
• Il principio dispositivo opera pienamente nel giudizio risarcitorio amministrativo; il danneggiato non può limitarsi a richiamare genericamente una pluralità di vicende amministrative e giudiziarie, ma deve individuare specificamente l'illecito, il rapporto causale e i danni di cui chiede il ristoro.

Come è indicizzato