Sentenza n. 359/2026 - Salerno, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la determina comunale e l'avviso esplorativo per l'individuazione di un operatore cui affidare temporaneamente, nelle more della gara, il servizio di raccolta differenziata, gestione dei rifiuti e dell'isola ecologica; l'ordinanza sindacale n. 16/2025 di rimozione e avvio a recupero o smaltimento dei rifiuti; l'atto di indirizzo e gli ulteriori atti connessi; nonché, con motivi aggiunti, l'ordinanza contingibile e urgente n. 20/2025, con cui la ricorrente era stata estromessa dal servizio e il servizio era stato affidato temporaneamente a un diverso operatore. Sono stati dedotti vizi di violazione degli artt. 183 e 191 d.lgs. 152/2006, degli artt. 50, 54 e 107 TUEL, dell'art. 3 dell'Allegato I al D.M. 8 aprile 2008, degli artt. 1, 2, 3, 14 e 140 d.lgs. 36/2023, degli artt. 1 e 3 l. 241/1990 e dell'art. 106 d.lgs. 50/2016, nonché eccesso di potere per travisamento dei fatti e dei presupposti, carenza del presupposto, atipicità, sviamento, contraddittorietà e violazione della proporzionalità. La ricorrente ha sostenuto che l'ordinanza n. 16 non indicava le norme derogate e mancava del parere tecnico-sanitario, che i rifiuti erano inerti e già rimossi, che non ricorrevano i presupposti per un affidamento senza gara e che l'atto di indirizzo era atipico e incompetente. Quanto all'ordinanza n. 20, ha dedotto l'assenza di un'emergenza igienico-sanitaria attuale, la non imputabilità dei rifiuti a disservizi del gestore, l'inapplicabilità dell'art. 140 d.lgs. 36/2023 e la violazione della competenza dirigenziale e dell'autovincolo derivante dalla determina n. 134/2025. Ha chiesto anche la declaratoria di inefficacia dell'eventuale contratto, il subentro e il risarcimento del danno.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso e i motivi aggiunti inammissibili e comunque infondati. In rito, ha rilevato che il contratto della ricorrente era scaduto il 24 settembre 2025 e che l'eventuale proroga tecnica costituiva una facoltà della stazione appaltante, non un diritto o interesse legittimo del contraente uscente, tanto più in presenza di disservizi. La ricorrente non aveva inoltre presentato manifestazione di interesse all'avviso esplorativo e non era impedita dal partecipare alla successiva gara. Nel merito, l'avviso esplorativo non aveva disposto alcun affidamento, ma si era limitato ad acquisire manifestazioni di interesse in vista dell'eventuale adozione di un'ordinanza urgente, escludendo espressamente la natura concorsuale o paraconcorsuale dell'iniziativa. L'ordinanza n. 16 era stata adottata ai sensi dell'art. 192 d.lgs. 152/2006, non dell'art. 191, e tale potere di rimozione dei rifiuti ha fondamento e natura diversi dal potere contingibile e urgente. L'atto di indirizzo sindacale era qualificabile come atto di indirizzo politico-programmatico, privo di autonoma efficacia lesiva e non contenente alcun affidamento o deroga al codice dei contratti. Quanto all'ordinanza n. 20, il TAR ha ritenuto irrilevante l'erroneo richiamo all'art. 191 d.lgs. 152/2006, poiché dal contenuto dell'atto risultava esercitato il potere extra ordinem previsto dagli artt. 50 e 54 TUEL. Le segnalazioni degli utenti, i rilievi plurimi della polizia municipale, la documentazione fotografica e la nota dell'autorità sanitaria attestavano una situazione critica di accumulo e dispersione dei rifiuti, idonea a determinare un rischio igienico-sanitario. Sussistevano quindi urgenza, contingibilità, provvisorietà e temporaneità dell'intervento. Il decorso del tempo dall'atto di indirizzo non escludeva l'urgenza, dovendo questa essere valutata con riferimento alla permanenza attuale del pericolo. L'art. 140 d.lgs. 36/2023, relativo alla somma urgenza per eventi di danno o pericolo imprevisti o imprevedibili che non consentono indugio, non costituiva il rimedio applicabile, anche perché la non immediata insorgenza dell'emergenza ne escludeva i presupposti. Il potere sindacale non aveva invaso le competenze dirigenziali, essendo direttamente attribuito al Sindaco; la commissione prevista dall'avviso era eventuale e subordinata alla compatibilità con l'urgenza. L'esercizio legittimo del potere extra ordinem consentiva inoltre la deroga alla disciplina ordinaria dei contratti pubblici, nei limiti temporali necessari a garantire la continuità del servizio essenziale e a svolgere la nuova procedura di gara. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità e peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 192 d.lgs. 152/2006

  l'abbandono e il deposito incontrollati di rifiuti sul suolo e nel suolo sono vietati; chiunque viola tale divieto è tenuto alla rimozione, all'avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti e al ripristino dello stato dei luoghi

  Il potere sindacale previsto dalla norma ha natura di ordinanza di rimozione a carattere sanzionatorio ed è distinto dai poteri contingibili e urgenti.

• art. 191 d.lgs. 152/2006

  Il richiamo a tale norma nell'ordinanza n. 20 non è stato ritenuto decisivo, poiché il potere concretamente esercitato è stato individuato nei poteri extra ordinem degli artt. 50 e 54 TUEL.

• artt. 50 e 54 d.lgs. 267/2000

  Costituiscono il fondamento dei poteri sindacali contingibili e urgenti esercitati per assicurare la continuità del servizio essenziale di gestione dei rifiuti in presenza di un'attuale situazione di rischio igienico-sanitario.

• art. 140 d.lgs. 36/2023

  circostanze di somma urgenza che non consentono alcun indugio, al verificarsi di eventi di danno o di pericolo imprevisti o imprevedibili idonei a determinare un concreto pregiudizio alla pubblica e privata incolumità, ovvero nella ragionevole previsione dell’imminente verificarsi degli stessi

  La disciplina della somma urgenza non era applicabile, poiché la situazione non derivava da un evento immediato, imprevisto o imprevedibile e non consentiva di escludere il ricorso al potere contingibile e urgente del Sindaco.

• art. 183 d.lgs. 152/2006

  È richiamato in relazione alla disciplina delle isole ecologiche e dello stoccaggio dei rifiuti, ma non costituisce la base decisiva della statuizione.

• art. 107 d.lgs. 267/2000

  La censura di invasione delle competenze dirigenziali è stata respinta perché il Sindaco ha esercitato un potere extra ordinem direttamente attribuitogli dalla legge.

• artt. 1 e 3 l. 241/1990

  Il provvedimento è stato ritenuto sufficientemente comprensibile quanto al potere esercitato e ai presupposti di fatto e di diritto, nonostante l'erroneo o mancato richiamo della specifica norma attributiva.

Massime di principio

• Il contraente uscente, una volta scaduto il contratto, non vanta un interesse giuridicamente tutelato alla proroga tecnica del servizio: la proroga costituisce una facoltà della stazione appaltante e non un obbligo, salvo specifiche diverse previsioni applicabili.
• Un avviso esplorativo che si limiti ad acquisire manifestazioni di interesse in vista di una possibile successiva ordinanza o procedura non dispone alcun affidamento, non costituisce una gara o procedura paraconcorsuale e non produce, di per sé, un affidamento tutelabile alla conclusione del contratto.
• Il potere di ordinare la rimozione e il ripristino dei luoghi in caso di abbandono o deposito incontrollato di rifiuti ai sensi dell'art. 192 d.lgs. 152/2006 ha fondamento e natura diversi dal potere contingibile e urgente previsto dalla disciplina ambientale e dal TUEL.
• L'erronea o incompleta indicazione della norma attributiva del potere non determina l'illegittimità del provvedimento quando dalla motivazione siano comunque individuabili il potere concretamente esercitato, i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche, e siano verificabili i requisiti sostanziali del potere.
• I poteri sindacali contingibili e urgenti possono essere esercitati per assicurare la continuità di un servizio pubblico essenziale di gestione dei rifiuti quando segnalazioni, accertamenti degli organi di polizia e valutazioni dell'autorità sanitaria dimostrino un'attuale situazione di rischio igienico-sanitario; l'urgenza deve riferirsi alla permanenza attuale del pericolo, non necessariamente alla sua insorgenza recente.
• Quando ricorrono i presupposti del potere contingibile e urgente, l'ordinanza extra ordinem può derogare alla disciplina ordinaria dei contratti pubblici, purché l'intervento sia provvisorio, temporaneo e limitato al tempo strettamente necessario per garantire il servizio e procedere alla selezione del nuovo affidatario.

Come è indicizzato