Sentenza n. 6241/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società appellante chiedeva la riforma della sentenza con cui il TAR aveva respinto la domanda di risarcimento dei danni, quantificati in euro 140.000 o nella diversa somma accertata anche mediante CTU contabile, asseritamente derivanti dai provvedimenti comunali n. 156/2013, di revoca o annullamento in autotutela del certificato di agibilità, e n. 3221/2013, di sospensione dell'autorizzazione all'attività. Deduceva, anzitutto, la violazione dell'art. 11, comma 6, c.p.a., sostenendo che il TAR non avesse adeguatamente valorizzato le prove e la documentazione formatesi nel precedente giudizio civile, instaurato dopo la declinatoria della giurisdizione ordinaria. Deduceva inoltre la violazione degli artt. 63 e 64 c.p.a., per il mancato esercizio dei poteri istruttori officiosi, inclusa la richiesta di chiarimenti e la disposizione di una CTU contabile. Con il secondo motivo lamentava l'erroneità e l'illogicità della motivazione, sostenendo che anche una chiusura temporanea, soprattutto nel periodo di maggiore afflusso turistico, potesse causare un danno risarcibile, documentato dalle disdette delle prenotazioni e dalla mancata acquisizione di nuove commesse. Invocava la liquidazione equitativa del danno o l'accertamento mediante CTU e deduceva altresì la nullità della sentenza per motivazione apparente, ai sensi dell'art. 132, comma 2, n. 4, c.p.c. e dell'art. 111, comma 6, Cost. La società contestava infine il diniego del gratuito patrocinio, sostenendo che esso potesse spettare anche alle persone giuridiche sulla base della giurisprudenza europea.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato il rigetto della domanda risarcitoria. Ha ribadito che il risarcimento da attività amministrativa richiede la prova di tutti gli elementi dell'illecito: provvedimento illegittimo, danno ingiusto, nesso causale e dolo o colpa dell'amministrazione. L'annullamento o la mera illegittimità del provvedimento non determinano automaticamente il diritto al risarcimento; occorre, in particolare, dimostrare una colpa o un dolo dell'amministrazione, che nel caso concreto non sono stati allegati o provati, essendo stata dedotta soltanto la mera illegittimità degli atti. Quanto alla documentazione proveniente dal precedente giudizio civile, il Collegio ha riconosciuto che le prove raccolte davanti al giudice privo di giurisdizione possono essere valutate come argomenti di prova nel giudizio amministrativo, ma ha rilevato che gli elenchi delle cancellazioni dei soggiorni non quantificavano il danno, non chiarivano l'incidenza delle disdette sul volume d'affari e non erano accompagnati da adeguata documentazione. La CTU contabile è stata correttamente ritenuta esplorativa, non potendo essere utilizzata per ricercare o supplire alla mancanza delle prove che gravano sul danneggiato. Il principio dispositivo opera pienamente nell'azione risarcitoria e non è temperato dal metodo acquisitivo proprio dell'azione di annullamento. La durata della chiusura non è stata ritenuta decisiva, poiché mancava comunque la prova della colpa dell'amministrazione e dell'effettività del danno. La corrispondenza con la Prefettura sull'eventuale accoglienza di cittadini extracomunitari non provava alcun danno, essendo il mancato ricorso a tali servizi dipeso da motivi sopraggiunti autonomamente valutati dalla Prefettura. È stata esclusa anche la nullità della sentenza per difetto di motivazione, poiché il TAR aveva esaminato il periodo di sospensione dell'attività e l'assenza di ulteriori danni provati. È stato confermato il diniego del gratuito patrocinio: pur non essendo esclusa in astratto la possibilità per una persona giuridica di accedervi secondo il diritto dell'Unione, la società non aveva fornito elementi concreti sulla propria situazione finanziaria e sull'incidenza della controversia sul proprio patrimonio, oltre a non rientrare nella categoria degli enti o associazioni senza scopo di lucro prevista dall'art. 119 d.P.R. 115/2002. Le spese sono state poste a carico dell'appellante e liquidate in euro 4.000 oltre accessori in favore del Comune.

Norme richiamate

• art. 11, comma 6, c.p.a.

  le prove raccolte davanti al giudice sfornito di giurisdizione costituiscono argomenti di prova nel giudizio che si instaura a seguito della translatio iudicii

  Le prove formatesi davanti al giudice privo di giurisdizione possono essere valutate dal giudice amministrativo con libero apprezzamento come argomenti di prova, inserendole nel complessivo quadro valutativo.

• art. 63 c.p.a.

  I poteri istruttori del giudice amministrativo non esonerano la parte che agisce per il risarcimento dall'onere di allegare e provare gli elementi costitutivi della responsabilità.

• art. 64, commi 1 e 3, c.p.a.

  Il principio dispositivo opera pienamente nel giudizio risarcitorio e non è sostituito dal metodo acquisitivo proprio dell'azione di annullamento.

• art. 2697, comma 1, c.c.

  Chi chiede il risarcimento deve provare tutti gli elementi costitutivi della pretesa, compresi nesso causale ed effettività del danno.

• art. 132, comma 2, n. 4, c.p.c.

  concisa esposizione delle ragioni di fatto e di diritto della decisione

  Non sussiste nullità della sentenza quando la motivazione consente di comprendere l'iter logico seguito dal giudice e dà conto degli elementi decisivi della controversia.

• art. 111, comma 6, Cost.

  La sentenza non è nulla per violazione dell'obbligo di motivazione quando la motivazione, pur non condivisa dalla parte, non è apparente e rende comprensibili le ragioni della decisione.

• art. 119 d.P.R. 115/2002

  Il trattamento previsto per il cittadino italiano è assicurato, altresì, allo straniero regolarmente soggiornante sul territorio nazionale al momento del sorgere del rapporto o del fatto oggetto del processo da instaurare e all’apolide, nonché ad enti o associazioni che non perseguono scopi di lucro e non esercitano attività economica indipendentemente dalla limitazione disposta

  La disposizione individua, per quanto rilevante nel caso, gli enti o le associazioni senza scopo di lucro e senza esercizio di attività economica, senza prevedere automaticamente l'accesso al patrocinio a spese dello Stato per una società lucrativa.

• art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  Il diritto dell'Unione non esclude in via di principio il gratuito patrocinio per le persone giuridiche, ma la concessione deve essere valutata considerando la disciplina applicabile, la situazione della società, la sua capacità finanziaria e il valore della controversia.

Massime di principio

• L'azione risarcitoria contro la pubblica amministrazione richiede la prova di tutti gli elementi dell'illecito, inclusi condotta illegittima, danno ingiusto, nesso causale, effettività del pregiudizio e dolo o colpa dell'amministrazione; la mera illegittimità dell'atto non comporta automaticamente il risarcimento.
• Nel giudizio risarcitorio amministrativo il principio dispositivo dell'onere della prova opera pienamente: il danneggiato deve allegare e provare il danno e il nesso causale, senza poter invocare il metodo acquisitivo proprio dell'azione di annullamento per colmare lacune probatorie.
• Le prove raccolte davanti al giudice privo di giurisdizione possono essere considerate nel giudizio amministrativo come argomenti di prova, ma il loro recepimento non esonera la parte dall'onere di fornire una documentazione specifica e idonea a dimostrare l'ammontare e l'incidenza concreta del danno.
• La consulenza tecnica d'ufficio ha funzione valutativa e non può essere disposta o utilizzata come strumento esplorativo per ricercare le prove mancanti o supplire al mancato assolvimento dell'onere probatorio della parte.
• Il gratuito patrocinio in favore di una persona giuridica non è escluso in astratto dal diritto dell'Unione, ma richiede una valutazione concreta della disciplina applicabile, della capacità finanziaria della società e del valore della controversia; la mera dichiarazione di reddito insufficiente non è necessariamente idonea a dimostrare tali presupposti.

Come è indicizzato