Parere n. 1279/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Ricorso straordinario proposto dai sigg.ri Cesare Santovito, Angela Pellecchia, Sabino Merra, Emanuele Mansi, Riccardo Mastrodonato, Mariateresa Tesse, per l’annullamento delle ordinanze di demolizione n. 363, 364, 365, 366 e 370/2011 emesse dal comune di Andria.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeImpugnazione delle ordinanze comunali di demolizione n. 363, 364, 365, 366 e 370 del 2011 relative a opere edilizie abusive realizzate in un fabbricato sito nel Comune di Andria.
Esito
Prevale l’amministrazione
La questione giuridica
I ricorrenti, acquirenti delle rispettive porzioni immobiliari dalla società costruttrice dell'edificio, hanno impugnato le ordinanze con cui il Comune di Andria ha ordinato la demolizione di ampliamenti, chiusure di balconi e verande, realizzazione di nuovi vani, aumento di volumetria e modifiche distributive interne eseguiti in assenza di titolo abilitativo. Sono state dedotte tre censure comuni: l'omessa indicazione, nelle ordinanze, della superficie dell'area eventualmente acquisibile gratuitamente al patrimonio comunale ai sensi dell'art. 31, comma 3, d.P.R. n. 380/2001; l'illegittimità della demolizione per la possibile compromissione delle parti conformi dell'edificio e per il mancato svolgimento di una specifica istruttoria sulla sostituibilità della sanzione demolitoria con quella pecuniaria; la violazione dell'art. 36 d.P.R. n. 380/2001, ritenuto applicabile in presenza dei presupposti per la sanatoria mediante accertamento di conformità.
Il parere
Il Consiglio di Stato ha ritenuto il ricorso infondato e ha espresso parere per il suo rigetto. Quanto al primo motivo, ha affermato che l'omessa o imprecisa indicazione dell'area acquisibile al patrimonio comunale non determina l'illegittimità dell'ordinanza di demolizione, poiché l'individuazione dell'area è necessaria nella distinta e successiva fase dell'acquisizione gratuita prevista dall'art. 31, comma 3, d.P.R. n. 380/2001. Quanto al secondo motivo, dalla descrizione delle opere non emergevano ictu oculi problemi di stabilità dell'edificio, trattandosi di interventi incidenti su aree scoperte, balconi e volumetrie delle unità immobiliari. In ogni caso, la valutazione sull'eventuale sostituzione della demolizione con la sanzione pecuniaria ai sensi dell'art. 34 d.P.R. n. 380/2001 deve essere svolta dall'amministrazione nella fase esecutiva, successiva e autonoma rispetto all'ordine di demolizione; essa non condiziona la legittimità dell'ordinanza originaria. Infine, la censura relativa all'art. 36 è stata respinta perché i ricorrenti non hanno fornito alcun elemento sulla sussistenza della doppia conformità richiesta per l'accertamento di conformità.
Osservazioni
Primo motivo - Indicazione dell'area acquisibile
L'omessa o imprecisa indicazione, nell'ordinanza di demolizione, dell'area che potrebbe essere acquisita gratuitamente al patrimonio comunale in caso di inottemperanza non rende illegittimo l'ordine demolitorio. L'individuazione dell'area rileva nella distinta fase dell'acquisizione prevista dall'art. 31, comma 3, d.P.R. n. 380/2001.
Secondo motivo - Demolizione e possibile pregiudizio per le parti conformi
La descrizione delle opere abusive, realizzate su aree progettualmente scoperte, balconi e verande e comportanti aumenti di superficie e volumetria, non evidenzia problemi di stabilità dell'edificio derivanti dalla riduzione in pristino.
Secondo motivo - Sanzione pecuniaria alternativa alla demolizione
La valutazione sulla possibilità di sostituire la demolizione con la sanzione pecuniaria ai sensi dell'art. 34 d.P.R. n. 380/2001 appartiene alla fase esecutiva, successiva e autonoma rispetto all'ordine di demolizione. Le parti possono dedurre in tale fase l'eventuale pericolo per la stabilità del fabbricato; tale valutazione non incide sulla legittimità originaria dell'ordine demolitorio.
Terzo motivo - Accertamento di conformità
La censura fondata sull'art. 36 d.P.R. n. 380/2001 è infondata, poiché i ricorrenti non hanno fornito alcun elemento circa la sussistenza della doppia conformità degli interventi abusivi.
Norme richiamate
art. 31, comma 3, d.P.R. n. 380/2001
L'omessa o imprecisa indicazione dell'area acquisibile gratuitamente al patrimonio comunale non determina l'illegittimità dell'ordine di demolizione, poiché l'acquisizione costituisce una distinta misura sanzionatoria e la specificazione dell'area rileva ai fini della relativa fase.
art. 34 d.P.R. n. 380/2001
La possibilità di sostituire la sanzione demolitoria con quella pecuniaria, in presenza del pericolo per la stabilità delle parti residue, deve essere valutata nella fase esecutiva del procedimento, successiva e autonoma rispetto all'ordine di demolizione.
art. 36 d.P.R. n. 380/2001
L'accertamento di conformità richiede la dimostrazione della doppia conformità; in mancanza di elementi forniti dagli interessati su tale presupposto, non può fondare la sostituzione o l'esclusione della sanzione demolitoria.
art. 9 d.P.R. n. 1199/1971
Il parere della Sezione conclude il procedimento relativo al ricorso straordinario con il rigetto dell'impugnazione.
Massime di principio
- L'omessa o imprecisa indicazione dell'area acquisibile gratuitamente al patrimonio comunale ai sensi dell'art. 31, comma 3, d.P.R. n. 380/2001 non invalida l'ordine di demolizione, poiché l'acquisizione costituisce una misura distinta e successiva rispetto alla sanzione demolitoria.
- La possibilità di sostituire la demolizione con la sanzione pecuniaria prevista dall'art. 34 d.P.R. n. 380/2001 deve essere valutata nella fase esecutiva dell'ordine di demolizione e non costituisce un presupposto di legittimità dell'ordinanza demolitoria.
- La mera allegazione della contestualità tra abuso e costruzione dell'edificio non dimostra l'impossibilità di demolire senza pregiudicare le parti conformi; occorre che emergano concreti problemi di stabilità o incompatibilità materiale con la riduzione in pristino.
- La sanatoria mediante accertamento di conformità ai sensi dell'art. 36 d.P.R. n. 380/2001 presuppone la doppia conformità dell'intervento, che deve essere adeguatamente allegata e dimostrata dall'interessato.
Impugnazione di ordinanze di demolizione per abusi edilizi
Il parere riguarda un ricorso straordinario proposto da proprietari di unità immobiliari contro il Comune di Andria, per l'annullamento delle ordinanze n. 363, 364, 365, 366 e 370 del 2011. Le ordinanze disponevano la demolizione di opere realizzate senza titolo abilitativo in un edificio residenziale, con avvertimento che l'inottemperanza avrebbe comportato l'immissione in possesso del Comune e la trascrizione nei registri immobiliari.
Premesse fattuali
Gli interventi contestati comprendevano ampliamenti di vani, chiusure di balconi e verande, realizzazione di nuovi locali, aumento di superfici e volumetrie, trasformazione di un sottotetto in piano abitabile, modifiche della distribuzione interna e frazionamento di un'unità immobiliare in due distinte unità. Le opere insistevano, secondo le ordinanze, su superfici progettualmente previste come aree scoperte, balconi, verande o sottotetti non abitabili.
Motivi del ricorso
I ricorrenti hanno dedotto tre censure comuni:
- l'omessa indicazione della superficie dell'area eventualmente acquisibile gratuitamente al patrimonio comunale in caso di mancata demolizione;
- l'impossibilità o comunque la problematicità della demolizione, perché gli abusi sarebbero stati realizzati contestualmente alla costruzione dell'edificio e la loro rimozione avrebbe potuto pregiudicare le parti conformi; inoltre, la scelta tra demolizione e sanzione pecuniaria non sarebbe stata preceduta da adeguata istruttoria;
- la violazione dell'art. 36 d.P.R. n. 380/2001, che secondo i ricorrenti avrebbe imposto l'applicazione della sanzione pecuniaria in luogo della demolizione.
Indicazione dell'area acquisibile
La Sezione ha respinto il primo motivo richiamando un consolidato orientamento giurisprudenziale, tra cui Cons. Stato, sez. IV, n. 5593/2013 e n. 4659/2008, sez. V, n. 3438/2014, sez. VI, n. 1998/2004 e n. 7672/2020, nonché sez. III, n. 1260/2026.
L'omessa o imprecisa indicazione dell'area destinata all'eventuale acquisizione gratuita non incide sulla validità dell'ordine di demolizione. L'acquisizione prevista dall'art. 31, comma 3, d.P.R. n. 380/2001 costituisce infatti una distinta misura sanzionatoria, che si perfeziona nella successiva fase conseguente all'inottemperanza. L'indicazione dell'area è necessaria ai fini dell'acquisizione, ma non costituisce requisito di validità dell'originaria ordinanza demolitoria.
Demolizione e stabilità dell'edificio
Anche il secondo motivo è stato ritenuto infondato. Dalla lettura delle ordinanze emerge che le opere abusive riguardavano principalmente superfici progettualmente destinate ad aree scoperte, balconi e verande e avevano determinato incrementi di superficie e volume delle unità immobiliari. Non risultavano quindi, in modo immediato, problemi di stabilità dell'edificio derivanti dalla riduzione in pristino.
La Sezione ha inoltre chiarito che la possibilità di applicare la sanzione pecuniaria in luogo della demolizione non deve essere necessariamente valutata prima dell'adozione dell'ordine demolitorio. Ai sensi dell'art. 34 d.P.R. n. 380/2001, tale valutazione appartiene alla fase esecutiva, successiva e autonoma rispetto all'ordine di demolizione. In quella fase gli interessati possono dimostrare l'eventuale pericolo per la stabilità delle parti residue dell'edificio. La necessità di tale verifica non rende illegittima l'ordinanza originaria.
La Sezione ha richiamato, sul punto, Cons. Stato, sez. VI, n. 254/2020 e n. 3783/2021, nonché sez. VII, n. 7987/2023.
Accertamento di conformità
È stata respinta anche la censura riferita all'art. 36 d.P.R. n. 380/2001. I ricorrenti non hanno fornito alcun elemento concreto circa la sussistenza della doppia conformità degli interventi, necessaria per l'accertamento di conformità. In assenza della dimostrazione di tale presupposto, non poteva essere riconosciuta la sanabilità degli abusi né esclusa la sanzione demolitoria.
Conclusioni
La Sezione Prima ha ritenuto infondati tutti i motivi dedotti e ha espresso parere per il rigetto del ricorso straordinario. Ne consegue la prevalenza dell'amministrazione resistente e la conferma delle ordinanze comunali di demolizione, ferma restando la possibilità di far valere, nella fase esecutiva, l'eventuale concreta incompatibilità della demolizione con la stabilità dell'edificio, ai fini della valutazione della sanzione pecuniaria sostitutiva.
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