Tribunale, Sentenza T-565/19

Aiuti di Stato a favore di Oltchim SA: annullamento parziale della decisione della Commissione

La sentenza riguarda un ricorso di annullamento proposto da Oltchim SA contro la decisione (UE) 2019/1144 della Commissione in materia di aiuti di Stato concessi dalla Romania. Il Tribunale affronta anzitutto questioni di ricevibilità, poi il nodo dell’unitarietà o meno delle misure contestate, e infine la qualificazione delle singole misure ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.

Fatti e procedimento amministrativo

Oltchim, impresa petrolchimica rumena controllata in maggioranza dallo Stato, attraversò una grave crisi finanziaria tra il 2007 e il 2012. Nel 2009 la Romania aveva già notificato una misura di conversione del debito in azioni, che la Commissione aveva ritenuto non costituire aiuto di Stato con decisione del 2012. Successivamente, nel 2012 fu concluso un memorandum tra autorità rumene, imprese pubbliche, banche private e Oltchim per il rilancio dell’impresa.

Nel 2013 la Commissione avviò un’indagine d’ufficio e poi il procedimento formale. Nel 2015 fu approvato un piano di ristrutturazione nell’ambito della procedura di insolvenza, con cancellazione parziale dei debiti e successiva vendita degli attivi. La decisione impugnata qualificò tre misure come aiuti di Stato:

• la mancata esecuzione e l’accumulo dei debiti da parte dell’AAAS tra settembre 2012 e gennaio 2013;
• il sostegno alle operazioni di Oltchim mediante forniture non pagate da parte di CET Govora e Salrom;
• la cancellazione di debiti nel 2015 nell’ambito del piano di ristrutturazione da parte di AAAS, ANE, Salrom ed Electrica.

Eccezione di irricevibilità per tardività

La Commissione sosteneva che il ricorso fosse tardivo perché la decisione era stata comunicata ai curatori di Oltchim prima della pubblicazione nella Gazzetta ufficiale. Il Tribunale respinge tale tesi: la comunicazione ai sensi dell’articolo 24, paragrafo 1, del regolamento 2015/1589 non equivale a notificazione ex articolo 263 TFUE nei confronti di un soggetto che non sia il destinatario dell’atto.

Il Tribunale ribadisce che, quando il ricorrente non è destinatario della decisione e la decisione è pubblicata in Gazzetta ufficiale, il dies a quo del termine di ricorso è la data di pubblicazione, in ossequio a certezza del diritto e parità di trattamento. Il ricorso è quindi tempestivo.

Interesse ad agire

La Commissione contestava anche l’interesse ad agire di Oltchim, affermando che la società avrebbe potuto cessare di esistere e che il ricorso avvantaggiava solo i creditori. Il Tribunale ricorda che l’interesse sussiste se l’annullamento può produrre effetti giuridici favorevoli al ricorrente. Nel caso di specie, l’eventuale annullamento avrebbe potuto incidere sulla massa attiva della procedura concorsuale, con beneficio per Oltchim stessa. L’interesse ad agire è dunque riconosciuto.

Se le misure 1, 2 e 3 fossero un solo intervento

Il Tribunale esamina preliminarmente se le tre misure debbano essere trattate come un unico intervento o come interventi distinti. Richiamando la giurisprudenza Bouygues, afferma che misure successive possono essere unificate solo se strettamente connesse per cronologia, finalità, oggetto, natura, contesto, identità degli erogatori e prevedibilità reciproca.

Nel caso concreto, il Tribunale rileva differenze decisive:

• la misura 1 è un comportamento passivo di mancata esecuzione dei crediti dell’AAAS;
• la misura 2 riguarda forniture continuative non pagate da parte di CET Govora, in un contesto di interdipendenza tecnologica;
• la misura 3 è la cancellazione di parte dei debiti in un piano di ristrutturazione nell’ambito di una procedura di insolvenza.

Differiscono inoltre gli erogatori, la cronologia, la finalità e la situazione giuridica di Oltchim. Memorandum e dichiarazioni pubbliche non bastano a fondere le misure in un unico aiuto. Le tre misure sono quindi interventi distinti.

Qualificazione delle misure come aiuti di Stato

Il Tribunale ricorda che occorrono cumulativamente: intervento dello Stato o mediante risorse statali, incidenza sugli scambi, vantaggio selettivo e falsazione della concorrenza. Nel caso di specie, la controversia si concentra soprattutto su risorse statali, imputabilità e vantaggio economico.

Misura 3: mancanza di risorse statali per la parte riferita a Electrica

Quanto alla cancellazione parziale del credito di Electrica, il Tribunale osserva che, al momento del piano del 2015, Electrica era stata privatizzata e lo Stato non ne controllava più le risorse. Non è dimostrato che tali risorse fossero costantemente sotto controllo pubblico. Di conseguenza, manca il requisito delle risorse statali per questa parte della misura 3.

Misura 3: imputabilità allo Stato della restante parte

Per la parte residua della misura 3, il Tribunale esamina l’imputabilità dei voti favorevoli al piano di ristrutturazione espressi da AAAS, Salrom, CET Govora e ANE.

• Il voto dell’AAAS è imputabile allo Stato, trattandosi di un ente della pubblica amministrazione.
• Il voto della Salrom non è adeguatamente dimostrato come imputabile allo Stato: la sola qualità di impresa pubblica non basta, e memorandum e dichiarazioni pubbliche non provano un coinvolgimento determinante.
• Il voto della CET Govora non è imputabile allo Stato per ragioni analoghe: la Commissione non dimostra elementi attuali e pertinenti al 2015.
• Il riferimento all’ANE/ANE-ABO è considerato un errore formale non decisivo.

Inoltre, la Commissione non prova che i voti imputabili allo Stato fossero sufficienti, da soli o congiuntamente, a far approvare o bloccare il piano secondo le regole rumene in materia di insolvenza. Non è quindi dimostrata l’imputabilità allo Stato del piano di ristrutturazione e, dunque, della misura 3.

Misure 1 e 2: applicabilità del criterio del creditore privato

La Commissione riteneva inapplicabile il criterio del creditore privato, sostenendo che lo Stato avesse agito come potere pubblico. Il Tribunale respinge tale impostazione: la natura delle misure, il loro oggetto, il contesto, gli obiettivi e le regole applicabili rientrano nella sfera economico-commerciale. Si tratta dunque di situazioni in cui il criterio del creditore privato è pienamente pertinente.

Misura 1: assenza di vantaggio economico

Sul punto del vantaggio economico, il Tribunale conclude che la Commissione non ha dimostrato che l’AAAS abbia concesso a Oltchim un vantaggio che un creditore privato comparabile non avrebbe manifestamente concesso. Pesano in particolare:

• la brevità del periodo considerato;
• il recente fallimento di un tentativo di privatizzazione, senza prova che ulteriori soluzioni fossero definitivamente escluse;
• la precedente decisione della Commissione del 2012, che considerava la privatizzazione più vantaggiosa della liquidazione;
• il fatto che la misura consistesse solo nell’accumulo di interessi su crediti preesistenti;
• l’esistenza di vincoli del diritto rumeno che limitavano l’esecuzione dei crediti dell’AAAS.

La Commissione non dimostra che un creditore privato, in situazione comparabile, avrebbe agito immediatamente o ottenuto migliori risultati. La misura 1 non costituisce quindi aiuto di Stato.

Misura 2: esistenza di un vantaggio economico

Diversamente, per la misura 2 il Tribunale conferma la conclusione della Commissione. Il comportamento della CET Govora viene valutato alla luce del confronto con Salrom, che in situazione analoga ha preteso pagamenti anticipati e garanzie, mentre CET Govora ha continuato le forniture senza tutelare i propri crediti.

Il Tribunale ritiene che, nel contesto di interdipendenza tecnologica tra i soggetti coinvolti, il raffronto fosse pertinente e che CET Govora non si sia comportata come un creditore privato. Gli argomenti di Oltchim sulle somme pagate, sugli obblighi di servizio pubblico e sulle dichiarazioni della PCC non sono sufficienti a ribaltare la valutazione della Commissione. Né vi è violazione dell’obbligo di motivazione, poiché la struttura argomentativa della decisione è ritenuta chiara e sufficiente.

Dispositivo e conseguenze

Il Tribunale annulla:

• l’articolo 1, lettere a) e c), della decisione impugnata;
• gli articoli da 3 a 6 e l’articolo 7, paragrafo 2, nella parte in cui riguardano le misure di cui all’articolo 1, lettere a) e c).

Il ricorso è respinto per il resto, cioè con riferimento alla misura 2 e all’articolo 7, paragrafo 1, relativo all’indicazione del destinatario della decisione.

Principi affermati

La sentenza ribadisce che, in materia di termini di ricorso, per il soggetto non destinatario la pubblicazione in Gazzetta ufficiale prevale sulla mera conoscenza anticipata. Sul piano sostanziale, conferma che l’unificazione di più interventi in un unico aiuto richiede una connessione molto stretta e che il criterio del creditore privato si applica anche a comportamenti di creditori pubblici quando la misura ha natura economico-commerciale. Infine, precisa che la Commissione deve dimostrare in modo rigoroso tutte le condizioni dell’aiuto di Stato, compresa l’imputabilità allo Stato e l’esistenza di un vantaggio economico.