Sentenza n. 4414/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza del TAR Lombardia che aveva respinto il ricorso contro la variante al PGT. Ha sostenuto che la variante fosse illegittima perché adottata in contrasto con una delibera comunale del 2015, con una convenzione urbanistica modificativa stipulata nello stesso anno e con un’autorizzazione paesaggistica rilasciata nel 2015. Secondo l’appellante, tali atti avrebbero generato un legittimo affidamento sulla permanenza della capacità edificatoria e avrebbero imposto all’amministrazione una motivazione rafforzata nella modifica della pianificazione. La società ha inoltre dedotto che il momento rilevante per valutare l’affidamento fosse l’avvio del procedimento di variante, nel 2016, e non l’adozione della variante nel 2020, anche perché da tale avvio sarebbero dovute decorrere le misure di salvaguardia. Sono state altresì riproposte censure di difetto di istruttoria e motivazione, relative alla qualificazione della criticità dell’area e alla fattibilità dell’intervento, nonché all’errata applicazione degli obiettivi di riduzione del consumo di suolo e del bilancio ecologico comunale. È stata infine reiterata la domanda risarcitoria.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto che le misure di salvaguardia previste dall’art. 12, comma 3, d.P.R. 380/2001 entrino in vigore con l’adozione della variante urbanistica, non con l’avvio del procedimento. Nel caso concreto, l’adozione è avvenuta nel febbraio 2020, quando la convenzione urbanistica originaria dell’11 marzo 2008 era già scaduta: la sua durata di sei anni, prorogata ex lege di ulteriori tre anni, era terminata l’11 marzo 2017. La convenzione del 21 maggio 2015, pur modificando la precedente quanto alla redistribuzione di 1.500 mc di volumetria, non ne aveva modificato la durata e non poteva quindi prorogarne l’efficacia. Neppure l’autorizzazione paesaggistica del 2015 era idonea a fondare un affidamento tutelabile, trattandosi di atto autonomo rispetto alla pianificazione urbanistica e non costitutivo di obbligazioni dell’amministrazione quanto alla destinazione urbanistica dell’area. Non ricorrendo una delle ipotesi eccezionali individuate dalla giurisprudenza per la tutela dell’affidamento in materia di pianificazione, non sussisteva l’obbligo di una motivazione rafforzata. Le ulteriori censure di primo grado riproposte in appello sono state dichiarate assorbite, perché non esaminabili in assenza di riforma della sentenza impugnata. È stata respinta anche la domanda risarcitoria per mancanza dei relativi presupposti. Le spese sono state compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 12, comma 3, d.P.R. 380/2001

  “adozione” dello strumento urbanistico o di una sua variante

  Le misure di salvaguardia decorrono dall’adozione della variante urbanistica, non dall’avvio del relativo procedimento.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  La disposizione è stata invocata dall’appellante in relazione ai principi di correttezza e buona fede, ma il giudice ha escluso in concreto la sussistenza di un affidamento qualificato idoneo a imporre una motivazione rafforzata.

• art. 13 l.r. Lombardia 12/2005

  È indicato quale fondamento procedimentale dell’approvazione della variante al Piano di Governo del Territorio.

• art. 2643 c.c.

  È richiamato in relazione alla trascrizione dell’atto convenzionale modificativo, senza incidere sulla conclusione secondo cui la convenzione non aveva prorogato la propria durata.

Massime di principio

• Le misure di salvaguardia relative all’adozione di una variante urbanistica operano dal momento dell’adozione dello strumento o della variante, non dal precedente avvio del procedimento di formazione o adozione.
• Una convenzione urbanistica modificativa che redistribuisca volumetria o modifichi altri contenuti dell’assetto edificatorio non proroga la durata della convenzione originaria se non contiene una specifica pattuizione in tal senso.
• L’affidamento del proprietario alla conservazione di una determinata destinazione urbanistica non è tutelabile per il solo fatto che la pianificazione previgente attribuisse all’area una maggiore capacità edificatoria.
• L’autorizzazione paesaggistica, essendo autonoma rispetto al procedimento di pianificazione urbanistica, non determina la destinazione urbanistica dell’area e, di per sé, non fonda un legittimo affidamento tutelabile contro una successiva variante.
• In materia di pianificazione urbanistica, l’onere di motivazione rafforzata per la modifica delle precedenti destinazioni sorge solo in presenza di un affidamento qualificato riconducibile a ipotesi eccezionali, tra cui convenzioni edificatorie efficaci, giudicati favorevoli sul diritto di edificare, superamento degli standard minimi o trasformazione in zona agricola di un’area limitata interclusa da fondi edificati legittimamente.

Come è indicizzato