Cassazione Civile, Sentenza n. 4830/2021 del 23/02/2021

Esito

La controversia

Impugnazione dell'ordinanza-ingiunzione del 17 gennaio 2011 (prot. 0003995) con cui la Provincia di Brescia ha irrogato a Fin-Beton una sanzione pecuniaria di € 6.244.966,40 per violazione delle norme ambientali (ricezione e movimentazione/trasporto di terre e rocce da scavo senza i prescritti formulari di identificazione). I ricorrenti hanno dedotto plurime censure: violazioni procedurali (mancata concessione dei termini ex art.183 c.p.c.), incompetenza del giudice civile per connessione con procedimento penale (art.24 L.689/1981), assorbimento dell'illecito amministrativo nel penale (art.9 L.689/1981), violazione del principio di personalità della sanzione e mancata individuazione dell'autore materiale (art.6 L.689/1981), erronea qualificazione delle terre e rocce (necessità o meno del parere ARPA ai sensi dell'art.186 d.lgs.152/2006; possibilità di acquisirlo successivamente), contestazioni sulla riconducibilità di tutti i trasporti a Fin-Beton (e non ad altri soggetti come Fogliata SRL), deduzioni sulla buona fede/errore scusabile, e contestazioni sul cumulo materiale delle sanzioni (art.8 L.689/1981). I ricorrenti hanno inoltre lamentato omissioni probatorie e errori nella valutazione delle prove.

La decisione

La Corte ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto inammissibili o infondati i principali motivi: la censura sulla mancata concessione dei termini ex art.183 c.p.c. non ha dimostrato pregiudizio; non sussiste la connessione oggettiva con il procedimento penale ai sensi dell'art.24 L.689/1981 (la pregiudizialità richiesta per spostare la competenza non è dimostrata); non opera assorbimento dell'illecito amministrativo nel penale (art.9 L.689/1981) perché le fattispecie astratte sono diverse; la responsabilità solidale dell'ente (art.6 L.689/1981) è legittima anche se non è stata identificata la persona fisica autrice materiale; l'art.186 d.lgs.152/2006 richiede, ratione temporis, il parere ARPA preventivo per ricondurre le terre e rocce al regime di non-rifiuto e, in assenza di tale parere, il materiale è rifiuto e richiede il formulario (art.193) — la possibilità di acquisire il parere ex post indicata dal TAR Lombardia non vincola la decisione civile nel caso esaminato; non è riconosciuto l'errore scusabile né la buona fede sulla base degli atti prodotti; ogni trasporto costituisce condotta autonoma sanzionabile (applicazione del cumulo materiale ai sensi dell'art.8 L.689/1981); le questioni di legittimità costituzionale sollevate sono manifestamente infondate. Pertanto confermate le decisioni di merito e respinto l'appello/ricorso in cassazione. Spese compensate per la particolarità della vicenda.

Norme richiamate

• D.Lgs. 152/2006, art. 259, comma IV

  Norma richiamata nella contestazione originaria: sanzione per gestione illecita di terre/rocce da scavo (contestazione per ricezione/movimentazione senza formulari). La Corte ha preso atto dell'accertamento amministrativo in base alla normativa ambientale richiamata.

• D.Lgs. 152/2006, art. 193

  Il formulario di identificazione è obbligatorio per il trasporto di rifiuti; l'assenza del formulario determina la configurabilità dell'illecito amministrativo contestato.

• D.Lgs. 152/2006, art. 186

  La disciplina delle terre e rocce da scavo è normativa speciale che consente l'esclusione dal regime dei rifiuti solo al ricorrere di condizioni e procedure specifiche: è necessario il progetto e, quando non vi sia una procedura autorizzativa, occorre comunque il parere preventivo dell'ARPA; in assenza del parere il materiale resta rifiuto e richiede il formulario.

• Legge 24 novembre 1981 n. 689, art. 24

  Lo spostamento di competenza al giudice penale richiede una connessione oggettiva tale che l'accertamento amministrativo sia antecedente e logico necessario per l'esistenza del reato; nel caso esaminato tale pregiudizialità non sussiste.

• Legge 24 novembre 1981 n. 689, art. 9

  Il principio di specialità (assorbimento) si applica solo se la fattispecie speciale contiene tutti gli elementi della fattispecie generale più elementi specializzanti; qui non è ravvisata tale specialità fra norma penale (art.256 D.Lgs.152/2006) e norma amministrativa (art.258 comma 4 D.Lgs.152/2006).

• Legge 24 novembre 1981 n. 689, art. 6

  Consente la responsabilità solidale dell'ente per la sanzione amministrativa anche quando non sia identificato l'autore materiale; l'ingiunzione è valida se risulta che l'ente ha ricevuto i rifiuti.

• Legge 24 novembre 1981 n. 689, art. 5

  Prevede il concorso di persone nell'illecito amministrativo: la sanzione può colpire tutti i partecipanti che abbiano concorso alla realizzazione dell'illecito.

• Legge 24 novembre 1981 n. 689, art. 8

  Stabilisce il regime del cumulo delle sanzioni amministrative: in presenza di condotte distinte e autonome (es. più trasporti) si applica il cumulo materiale; non opera la continuazione come nel diritto penale.

• Legge 24 novembre 1981, art. 3

  L'esimente della buona fede richiede elementi positivi che inducano ragionevole convinzione della liceità; l'onere della prova spetta a chi la invoca e non si è ritenuto soddisfatto nel caso di specie.

• D.Lgs. 152/2006, art. 256

  Norma penale che sanziona attività di raccolta/trasporto/smaltimento senza autorizzazione: la Corte ha distinto la fattispecie penale da quella amministrativa, escludendo l'assorbimento e la rimessione automatica al giudice penale.

• Codice di procedura civile, art. 183

  Regola termini e memorie nel processo civile ordinario; la Corte ha ritenuto che, nel giudizio di opposizione ad ordinanza-ingiunzione (modello speciale), la mancata concessione dei termini non è di per sé motivo risolutivo se non dimostrato il pregiudizio.

Massime di principio

• Per le terre e rocce da scavo il regime di 'non rifiuto' è l'eccezione: il soggetto che intende avvalersene deve dimostrare preventivamente il rispetto delle condizioni previste dall'art.186 (parere ARPA quando previsto); in mancanza il materiale è rifiuto e richiede il formulario di trasporto.
• La mancata identificazione dell'autore materiale non esclude la legittimità dell'ingiunzione verso la persona giuridica destinataria che abbia ricevuto il materiale: opera la responsabilità solidale ex art.6 L.689/1981.
• La connessione con un procedimento penale (spostamento di competenza al giudice penale) richiede che l'accertamento amministrativo sia logicamente necessario per l'esistenza del reato; la mera sovrapponibilità di questioni fattuali non basta.
• Il principio di specialità (assorbimento dell'illecito amministrativo nel penale) si applica solo se la fattispecie speciale contiene integralmente la fattispecie generale più elementi specializzanti: va esaminata la corrispondenza delle fattispecie astratte, non solo dell'interesse tutelato.
• Ogni trasporto costituisce, normalmente, condotta autonoma sanzionabile: in materia di illeciti amministrativi il cumulo materiale per azioni distinte è la regola e la continuazione penale non trova equivalente automatico (art.8 L.689/1981).
• L'eccezione di errore scusabile o buona fede richiede prova di fatti positivi idonei a creare un ragionevole convincimento della liceità: semplici comunicazioni o ambiguità dell'ente non sono di per sé sufficienti.
• Nel giudizio di opposizione a ordinanza-ingiunzione le parti non possono introdurre nel corso del procedimento nuovi motivi che non figuravano nell'atto introduttivo; le istanze istruttorie tardive possono essere dichiarate inammissibili.
• Decisioni amministrative o del TAR su aspetti incidentali (es. possibilità di parere ARPA ex post) non sono vincolanti nel giudizio civile; la valutazione del rispetto delle procedure ambientali resta di competenza del giudice che decide il caso concreto, con il relativo onere probatorio a carico del resistente/ricorrente a seconda dell'oggetto.