Sentenza n. 326/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la determinazione regionale dell'11 settembre 2023 che dichiarava la decadenza dell'autorizzazione al rinnovo settennale dell'azienda faunistico-venatoria, nonché la relazione istruttoria presupposta e, in via subordinata, la determinazione del 15 dicembre 2021 che aveva disposto il rinnovo subordinandolo alla realizzazione, entro il 31 dicembre 2022, di almeno 7,23 ettari di elementi naturali permanenti e semipermanenti. Sono stati dedotti: violazione del principio di legalità e tipicità, sostenendo che la normativa di settore prevedesse soltanto la revoca e non la decadenza; violazione delle garanzie procedimentali, per omessa previa intimazione di due diffide; violazione dei principi di proporzionalità e giusto procedimento, assumendo la natura sanzionatoria e sproporzionata della misura; illegittimità, in parte qua, della prescrizione contenuta nel rinnovo del 2021; infine, difetto di istruttoria, travisamento, erroneità dei presupposti, illogicità, contraddittorietà e carenza di motivazione, per l'erroneo calcolo della superficie aziendale e per la mancata considerazione, tra gli elementi naturali utili, dei canali privati, delle relative sponde e dei canali consortili. La Regione ha eccepito la tardiva impugnazione della determinazione del 2021 e ha sostenuto l'infondatezza delle censure, evidenziando l'accertato mancato adempimento della prescrizione e l'avvenuto contraddittorio procedimentale.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di tardività, ritenendo tempestiva l'impugnazione del provvedimento di decadenza, unico atto direttamente e immediatamente lesivo. Ha respinto il primo motivo: la misura, al di là del nomen iuris, è una decadenza conseguente all'inadempimento di una prescrizione espressamente apposta al rinnovo dell'autorizzazione. Ha respinto anche il secondo motivo, poiché il contraddittorio sostanziale era stato garantito mediante due sopralluoghi svolti con la partecipazione del ricorrente, sicché non erano necessarie ulteriori diffide. Ha respinto il terzo e il quarto motivo, escludendo la natura sanzionatoria della decadenza e qualificandola come atto vincolato e accertativo della carenza dei requisiti oggettivi cui era subordinato il rinnovo. Ha invece accolto il quinto motivo per difetto di istruttoria, travisamento e manifesta contraddittorietà. La Regione aveva omesso di computare i canali privati e le relative sponde, nonché i canali consortili, benché questi ultimi fossero ricompresi nell'azienda, caratterizzati da acqua perenne e sponde inerbite, e potenzialmente idonei a costituire habitat per la fauna. La mancata considerazione risultava inoltre contraddittoria rispetto alla stessa qualificazione dei fossi come elementi fondamentali per la biodiversità contenuta nella deliberazione regionale n. 2170/2023. Il TAR ha rilevato anche l'ingiustificata considerazione delle sponde del solo canale Leone, in assenza di significative differenze rispetto agli altri canali. Il computo degli elementi esclusi avrebbe consentito di superare la soglia minima di 7,23 ettari prescritta per il 31 dicembre 2022. Il ricorso è stato pertanto accolto, con annullamento del provvedimento di decadenza e compensazione delle spese.

Norme richiamate

• art. 43, comma 8, l.r. Emilia-Romagna n. 8/1994

  La disposizione è richiamata quale base normativa del potere regionale in materia di autorizzazione e gestione faunistico-venatoria; il giudice ha ritenuto legittima la decadenza quale conseguenza dell'inadempimento di prescrizioni poste nell'autorizzazione al rinnovo.

• art. 7 D.G.R. Emilia-Romagna n. 969/2002

  La disposizione è richiamata insieme alle direttive vincolanti applicabili alla gestione faunistico-venatoria e alle prescrizioni relative agli elementi naturali permanenti e semipermanenti.

• art. 2.1, comma 4, D.G.R. Emilia-Romagna n. 969/2002

  La disposizione costituisce il parametro delle prescrizioni quantitative relative alla realizzazione degli elementi naturali permanenti e semipermanenti; il suo corretto apprezzamento imponeva un'istruttoria completa sugli elementi naturali presenti nell'azienda.

• art. 3 l. n. 241/1990

  È richiamato quale parametro dell'obbligo di motivazione, risultato violato per l'insufficiente giustificazione dell'esclusione dei canali privati e consortili dal computo.

• art. 97 Cost.

  È richiamato in relazione ai principi di buon andamento e imparzialità dell'azione amministrativa, rilevanti nella verifica della correttezza dell'istruttoria e della coerenza dell'operato regionale.

• art. 1 l. n. 241/1990

  È richiamato in relazione ai principi generali dell'azione amministrativa, inclusi legalità, imparzialità e proporzionalità.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  Il giudice lo richiama per distinguere la decadenza dall'annullamento d'ufficio: la decadenza non è disciplinata da una norma generale analoga all'art. 21-nonies e opera, nel caso esaminato, quale conseguenza dell'inadempimento di una prescrizione.

• D.G.R. Emilia-Romagna n. 2170/2023

  La deliberazione considera i fossi fondamentali per favorire la biodiversità; tale qualificazione è stata utilizzata dal TAR per evidenziare la contraddittorietà dell'esclusione dei canali dal computo degli elementi naturali.

Massime di principio

• La decadenza da un'autorizzazione, quando il titolo subordina espressamente il suo mantenimento al rispetto di prescrizioni essenziali e prevede la perdita del beneficio in caso di inadempimento, costituisce una misura estintiva e vincolata conseguente all'accertamento dell'inadempimento, distinta dall'autotutela decisoria e priva di natura sanzionatoria.
• La qualificazione giuridica della misura amministrativa dipende dalla sua funzione sostanziale e dai suoi presupposti, non dal nomen iuris utilizzato dall'amministrazione: la decadenza derivante dal mancato mantenimento dei requisiti o dal mancato rispetto delle condizioni del titolo non equivale a una revoca o a una sanzione amministrativa.
• Il contraddittorio procedimentale è soddisfatto in senso sostanziale quando il destinatario, attraverso sopralluoghi e interlocuzioni svolti prima dell'adozione dell'atto finale, sia stato posto in condizione di conoscere gli addebiti, partecipare all'accertamento e contestare i presupposti della decadenza; non sono necessarie formalità ulteriori se non previste dalla disciplina applicabile.
• L'amministrazione che deve verificare il rispetto di prescrizioni quantitative è tenuta a svolgere un'istruttoria completa e coerente su tutti gli elementi potenzialmente rilevanti, motivando specificamente l'esclusione di quelli indicati dall'interessato come utili al conseguimento della soglia prescritta.
• Sussiste eccesso di potere per difetto di istruttoria e contraddittorietà quando l'amministrazione, da un lato, riconosce in un proprio atto la rilevanza di determinati elementi per la biodiversità o per la tutela ambientale e, dall'altro, li esclude senza adeguata giustificazione dal calcolo richiesto per verificare l'adempimento di una prescrizione ambientale.
• L'annullamento del provvedimento di decadenza è necessario quando l'erronea o incompleta ricostruzione dei dati fattuali può incidere in modo determinante sull'accertamento dell'inadempimento e risulta che, considerando gli elementi omessi, la soglia prescritta potrebbe essere stata raggiunta.

Come è indicizzato