Corte di giustizia, Sentenza C-442/21

Compensazione per il servizio universale postale e aiuti di Stato

La pronuncia riguarda un ricorso per cassazione ex articolo 56 dello Statuto contro la sentenza del Tribunale che aveva solo in parte annullato la decisione della Commissione relativa alle compensazioni statali concesse a Post Danmark per il servizio universale in Danimarca. La controversia si colloca nel settore postale e concerne, in particolare, la metodologia del costo netto evitato, la deduzione dei benefici intangibili e la qualificazione di alcune misure come aiuti di Stato.

Fatti e procedimento amministrativo

Post Danmark era stata designata prestatore del servizio universale in Danimarca per il periodo 1 luglio 2016-31 dicembre 2019. Le autorità danesi avevano notificato una compensazione di importo massimo pari a DKK 1,192 miliardi, destinata anche a finanziare parte dei costi di licenziamento di ex dipendenti pubblici di Post Danmark, nell’ambito di un nuovo modello produttivo collegato alla digitalizzazione e al calo del traffico postale.

La Commissione, con decisione del 28 maggio 2018, aveva dichiarato la compensazione compatibile con il mercato interno senza avviare il procedimento formale ex articolo 108, paragrafo 2, TFUE. Aveva inoltre qualificato come aiuto esistente la garanzia statale relativa ai costi di licenziamento in caso di insolvenza, aveva escluso che l’esenzione IVA costituisse aiuto, aveva negato la sussistenza di un aiuto nella presunta cross-subsidisation e aveva ritenuto non costitutivo di aiuto l’aumento di capitale del 23 febbraio 2017.

Il giudizio davanti al Tribunale

ITD e Danske Fragtmænd avevano impugnato la decisione sostenendo che la Commissione, a causa di molteplici errori di valutazione, avrebbe dovuto avviare il procedimento formale di indagine. Il Tribunale aveva annullato la decisione solo per due profili non più rilevanti in appello, ma aveva respinto le censure relative alla compensazione per il servizio universale, alla garanzia statale e all’allocazione dei costi comuni.

Normativa rilevante

La Corte richiama l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, l’articolo 106, paragrafo 2, TFUE e l’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, oltre al regolamento (UE) 2015/1589, in particolare gli articoli 1, 4 e 17. Rilevante è anche la direttiva 97/67/CE sul mercato dei servizi postali, in particolare gli articoli 3 e 14 e l’allegato I, che disciplinano il servizio universale, la separazione contabile e il calcolo del costo netto. Sono inoltre richiamati il SGEI Framework del 2011 e le Guidelines on State aid for rescuing and restructuring del 2014.

Primo motivo di appello: benefici intangibili ed efficienza

Gli appellanti sostenevano che la Commissione e il Tribunale avessero omesso di considerare adeguatamente i benefici intangibili connessi alla reputazione di Post Danmark e alla sua ubiquità sul territorio danese, e che la compensazione fosse stata valutata senza adeguate efficienze incentivanti.

La Corte ha respinto tali censure. Ha osservato che, secondo la direttiva 97/67 e il SGEI Framework, nel calcolo del costo netto evitato occorre tener conto anche dei benefici intangibili, ma che ciò non impone alla Commissione di esaminare sempre e in modo specifico ogni possibile beneficio astrattamente evocabile. Nel caso concreto, il Tribunale aveva valutato il materiale probatorio e aveva concluso, con apprezzamento di fatto non sindacabile in cassazione salvo distorsione manifesta, che non fosse dimostrata una reputazione rafforzata o un vantaggio da ubiquità tale da imporre ulteriori deduzioni dal costo netto.

Quanto agli incentivi di efficienza, la Corte ha dichiarato inammissibile la nuova argomentazione fondata sulle Guidelines on rescuing and restructuring, poiché non era stata proposta in primo grado. Ha inoltre confermato che il Tribunale non aveva confuso il criterio del costo netto con quello dell’efficienza del prestatore, essendo il primo volto a calcolare il costo dell’obbligo di servizio universale e il secondo a verificare l’esistenza di incentivi efficienti nella struttura della compensazione.

Secondo motivo di appello: costi di licenziamento dei dipendenti ex pubblici

Gli appellanti sostenevano che la compensazione per il servizio universale non potesse coprire i costi di licenziamento di una categoria di dipendenti, costi che avrebbero avuto natura di ristrutturazione e non di servizio universale, con conseguente pretesa applicabilità delle regole sugli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione.

La Corte ha respinto il motivo. Ha precisato che non vi può essere, per definizione, autorizzazione alla "misuse of aid" in una decisione che dichiara l’aiuto compatibile. Soprattutto, ha ritenuto che il costo dei licenziamenti fosse intrinsecamente connesso alla riorganizzazione necessaria per l’adempimento del servizio universale in un contesto di forte contrazione del mercato postale. Pertanto, tali costi potevano essere presi in considerazione nel calcolo del costo netto evitato, senza violare il SGEI Framework né i principi di parità di trattamento e tutela del legittimo affidamento.

Terzo motivo di appello: garanzia statale come aiuto esistente

Gli appellanti contestavano la qualificazione della garanzia prevista dalla legge danese del 2002 come aiuto esistente, sostenendo che si trattasse di un meccanismo periodico e automatico, appartenente a un regime di aiuti il cui termine decennale non poteva farsi decorrere dalla sola adozione della misura.

La Corte ha confermato la tesi del Tribunale: si trattava di una garanzia individuale, adottata una tantum, non di un regime di aiuti. Il termine di prescrizione di dieci anni ex articolo 17 del regolamento 2015/1589 decorreva quindi dalla data di adozione della garanzia nel 2002. Inoltre, la garanzia non conferiva un vantaggio competitivo a Post Danmark perché operava soltanto in caso di insolvenza e riguardava una categoria specifica di lavoratori già in servizio nel 2002, senza ridurre i costi ordinari dell’impresa durante il normale esercizio.

Quarto motivo di appello: allocazione dei costi comuni

Gli appellanti sostenevano che la normativa contabile danese, applicabile tra il 2006 e il 2013, avesse imposto di imputare tutti i costi comuni al servizio universale, in contrasto con l’articolo 14, paragrafo 3, della direttiva 97/67, e che il Tribunale avesse erroneamente ritenuto adeguata tale allocazione.

La Corte ha respinto il motivo. Ha chiarito che le disposizioni nazionali richiamate non imponevano né consentivano l’attribuzione integrale dei costi comuni al solo servizio universale, ma prevedevano una ripartizione secondo criteri coerenti con l’originazione dei costi e con l’allocazione appropriata dei costi comuni. Ha inoltre ritenuto infondate le doglianze sulla presunta distorsione delle prove, osservando che gli appellanti non avevano indicato con precisione quali elementi fossero stati alterati dal Tribunale. La censura fondata sul rapporto della Corte dei conti danese è stata dichiarata inammissibile perché proposta per la prima volta in appello.

Decisione e conseguenze

Poiché nessuno dei motivi di appello è risultato fondato o ammissibile, la Corte ha respinto integralmente l’impugnazione. Ha condannato ITD e Danske Fragtmænd alle spese, compresi i costi della Commissione, mentre il Regno di Danimarca e Post Danmark hanno sopportato le proprie spese.

Principi affermati

La pronuncia ribadisce che, nel settore dei servizi di interesse economico generale, la Commissione può fondarsi sulla metodologia del costo netto evitato purché tenga conto, in modo ragionevole, dei benefici intangibili e delle condizioni concrete del prestatore. Conferma inoltre che un costo di ristrutturazione può essere incluso nella compensazione del servizio universale se risulta funzionalmente connesso alla prestazione del servizio stesso. Infine, precisa che una garanzia individuale legata a un evento eccezionale non integra un regime di aiuti e che, in appello, non possono essere introdotti nuovi motivi o nuovi elementi probatori non dedotti in primo grado.