Sentenza n. 7671/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La proprietaria ha appellato la sentenza del TAR deducendo un unico motivo di omessa pronuncia e riproponendo i tre motivi del ricorso originario, diretti a ottenere il risarcimento per l'occupazione illegittima dei suoi terreni in località Sagginara, Comune di Campagna. I fondi erano stati occupati d'urgenza nel 1999 per i lavori autostradali; il decreto di esproprio del 30 maggio 2008 aveva riguardato solo una parte delle superfici occupate. L'appellante ha sostenuto che le aree residue non erano state né espropriate né restituite e che la loro occupazione fosse tuttora priva di titolo. Toto Holding ha eccepito l'inammissibilità dell'appello per difetto di legittimazione passiva, in quanto non titolare dei poteri espropriativi, e ha contestato nel merito la pretesa, formulando in subordine domande di accertamento della responsabilità esclusiva di ANAS e di manleva.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e, riformando la sentenza del TAR, ha accolto il ricorso di primo grado e la domanda risarcitoria nei limiti indicati in motivazione. Ha respinto l'eccezione di Toto Holding: la società è coinvolta nella causazione del danno per il ruolo svolto nella procedura espropriativa, mentre ANAS, quale soggetto che ha acquisito il possesso e la gestione dell'area, avrebbe dovuto vigilare sull'impresa e valutare l'adozione del provvedimento di acquisizione ex art. 42-bis del d.P.R. 327/2001. La verificazione ha accertato che, a fronte dell'occupazione del 16 aprile 1999, restavano occupati senza titolo 5.049 mq, non espropriati e privi di verbale di restituzione; le aree erano in parte incolte, in parte utilizzate come cantiere o deposito e in parte occupate da terzi per la realizzazione della linea AV. Il Collegio ha qualificato la situazione come illecito permanente, rilevando che, in assenza di acquisizione legittima o restituzione, il danno risarcibile riguarda la perdita delle utilità del bene per il periodo di occupazione illegittima. Ha determinato il valore venale in euro 9,40 al mq e, applicando il criterio del 5% annuo, oltre rivalutazione e interessi, ha liquidato il risarcimento complessivo in euro 192.212,77. La responsabilità risarcitoria è stata posta in solido a carico di ANAS e Toto Holding ai sensi dell'art. 2055 c.c.; la clausola contrattuale tra loro, che pone il costo definitivo a carico di Toto Holding, rileva nei rapporti interni ma non è opponibile alla danneggiata. Le parti appellate sono state condannate in solido a pagare euro 9.000 per le spese del doppio grado, oltre accessori, e euro 7.300 per le spese di verificazione.

Norme richiamate

• art. 42-bis d.P.R. 327/2001

  in caso di illegittima occupazione di terreni privati la pubblica amministrazione deve scegliere se acquisire il bene adottando l’articolo 42-bis del Testo unico espropri (DPR n. 327 del 2001), oppure restituire il terreno.

  In caso di occupazione illegittima, l'amministrazione deve alternativamente acquisire il bene con il procedimento previsto dall'art. 42-bis oppure restituirlo; fino alla regolarizzazione o alla restituzione, l'occupazione può generare responsabilità risarcitoria.

• art. 2055 c.c.

  Pertanto il risarcimento dei danni come sopra determinato va posto a carico della Toto Holding s.p.a. e dell’Anas s.p.a. in solido, ai sensi dell’art. 2055 c.c.; nei rapporti interni andrà sopportato definitivamente soltanto dalla Toto Holding s.p.a. per specifica clausola contrattuale intercorrente tra questi due soggetti, la quale, tuttavia, essendo res inter alios acta, non può avere effetti derogatori della disciplina legislativa di cui all’art. 1294 c.c. nei confronti della controparte.

  Quando più soggetti concorrono alla causazione del danno, la responsabilità verso il danneggiato può essere solidale; gli accordi interni di riparto non sono opponibili al terzo danneggiato.

• art. 1294 c.c.

  Pertanto il risarcimento dei danni come sopra determinato va posto a carico della Toto Holding s.p.a. e dell’Anas s.p.a. in solido, ai sensi dell’art. 2055 c.c.; nei rapporti interni andrà sopportato definitivamente soltanto dalla Toto Holding s.p.a. per specifica clausola contrattuale intercorrente tra questi due soggetti, la quale, tuttavia, essendo res inter alios acta, non può avere effetti derogatori della disciplina legislativa di cui all’art. 1294 c.c. nei confronti della controparte.

  La clausola convenuta tra i corresponsabili può regolare il riparto interno, ma non derogare nei confronti del danneggiato alla disciplina legale della solidarietà.

• art. 63 c.p.a.

  Con ordinanza n. 9192 del 2024 la sezione chiedeva chiarimenti ad A.n.a.s. ai sensi dell’art. 63 c.p.a., sui seguenti elementi: quali sono i fondi che sono stati restituiti alla signora Gerardina Letteriello e quali invece risultano ancora occupati da A.n.a.s. pur in assenza di un titolo legittimo; eventualmente, quali fondi tra quelli non restituiti e non espropriati dovessero risultare occupati da opere pubbliche.

  La disposizione è stata utilizzata per acquisire chiarimenti istruttori da ANAS sui fondi restituiti o ancora occupati senza titolo; il testo non ne formula un'ulteriore interpretazione.

Massime di principio

• In caso di occupazione illegittima di un immobile privato per la realizzazione di un'opera pubblica, l'amministrazione deve regolarizzare l'acquisizione mediante il provvedimento previsto dall'art. 42-bis del d.P.R. 327/2001 oppure restituire il bene; la mancata conclusione della procedura espropriativa e l'assenza di restituzione mantengono l'occupazione priva di titolo.
• L'occupazione senza titolo di un bene privato, originariamente occupato per realizzare un'opera pubblica e non acquisito con decreto di esproprio, integra un illecito permanente; finché perdura l'occupazione, il danno da perdita delle utilità del bene si rinnova e non decorre la prescrizione della relativa pretesa risarcitoria.
• La responsabilità per l'occupazione illegittima può gravare sia sull'impresa coinvolta nella procedura e nella realizzazione dei lavori sia sull'ente che ha acquisito possesso e gestione dell'area, anche quando l'impresa non sia titolare dei poteri espropriativi e l'ente abbia affidato a essa la cura di atti del procedimento.
• La responsabilità solidale verso il danneggiato non è esclusa da una clausola contrattuale di riparto interno tra i corresponsabili: tale accordo, essendo estraneo al rapporto con il terzo, non può essere opposto per derogare alla disciplina legale della solidarietà.
• Il danno da occupazione illegittima può essere determinato considerando il valore venale della superficie residua non espropriata e applicando il criterio percentuale annuo per il periodo rilevante, con rivalutazione e interessi, sulla base degli accertamenti tecnici condivisi dal giudice.

Come è indicizzato