Sentenza n. 514/2026 - Salerno, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato le comunicazioni con cui l’A.S.L. di Salerno aveva contestato il calcolo degli sconti dovuti al SSN, ritenendo superata la soglia di fatturato di 450.000 euro mediante la sommatoria del fatturato della farmacia e del dispensario farmaceutico, e aveva richiesto il recupero complessivo di 54.600,97 euro. La società sosteneva che farmacia e dispensario fossero due distinti punti vendita e che il fatturato dovesse essere calcolato separatamente, così da consentire l’accesso al trattamento previsto per le farmacie rurali. Deduceva difetto di motivazione, per non avere l’A.S.L. chiarito adeguatamente il criterio di calcolo; eccesso di potere, per avere sommato discrezionalmente i fatturati; difetto di istruttoria, per la mancata produzione di conteggi dettagliati e dei criteri applicati; violazione della l. 221/1968 e della l. 362/1991, sostenendo che il dispensario dovesse essere considerato autonomamente ai fini dell’indennità di residenza e dello sconto SSN. In subordine chiedeva l’interpretazione della normativa nel senso della separata considerazione dei due punti vendita. L’A.S.L. eccepiva inoltre il difetto di giurisdizione amministrativa e, in udienza, la tardività del ricorso.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione, ritenendo sussistente la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di servizio farmaceutico ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a. La controversia incideva infatti sulla qualificazione della farmacia e sui presupposti normativi del trattamento economico, profili caratterizzati dall’esercizio di poteri autoritativi dell’amministrazione. Nel merito, il ricorso è stato ritenuto infondato. Farmacia e dispensario erano gestiti dal medesimo soggetto giuridico e il dispensario costituisce una struttura accessoria della farmacia, non una farmacia autonoma. La l. 221/1968 non imponeva quindi una considerazione separata dei due punti vendita ai fini dell’indennità di residenza e del calcolo del fatturato. L’A.S.L. non disponeva, sul punto, di un margine discrezionale: la gestione unitaria impediva la duplicazione del beneficio e rendeva corretto il computo del fatturato complessivo. Non sussisteva difetto di motivazione, poiché la nota del 23 marzo 2023 esplicitava che il fatturato era stato calcolato con riferimento alla ragione sociale e alla partita IVA della farmacia, non ai singoli punti di erogazione; la ricorrente aveva inoltre dimostrato di avere compreso il criterio seguito. Non sussisteva neppure difetto di istruttoria: per l’anno 2021 l’A.S.L. aveva indicato analiticamente, mese per mese, le discordanze contabili e aveva illustrato le voci incluse ed escluse dal calcolo. Quanto all’importo relativo al 2020, la ricorrente non aveva specificamente impugnato la precedente nota richiamata dall’A.S.L. La società non aveva prodotto documentazione contabile o conteggi alternativi idonei a dimostrare errori dell’amministrazione, concentrando le contestazioni esclusivamente sulla pretesa separazione dei fatturati. Il TAR ha applicato il principio della ragione più liquida, prescindendo dall’esame dell’eccezione di irricevibilità per tardività. Ha respinto sia la domanda principale sia quella subordinata e ha compensato le spese di lite.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Attribuisce al giudice amministrativo la giurisdizione esclusiva sull’intera materia del servizio farmaceutico, compresi i profili patrimoniali quando la spettanza della prestazione dipende dalla qualificazione autoritativa della farmacia e dalla verifica dei relativi presupposti legali.

• art. 115 r.d. 1265/1934

  Per i comuni o centri abitati con popolazione inferiore ai cinquemila abitanti, nei quali non esista farmacia e sia andato deserto il concorso aperto per la istituzione e l'esercizio della medesima, è stabilita una speciale indennità di residenza a favore del farmacista nominato in seguito a concorso.

  Costituisce la base normativa dell’indennità di residenza in favore dei farmacisti rurali.

• art. 1, comma 3, l. 221/1968

  La gestione dei dispensari [...] è affidata alla responsabilità del titolare di una farmacia privata o pubblica della zona con preferenza per il titolare della farmacia più vicina.

  Conferma la natura accessoria del dispensario e la sua gestione da parte del titolare di una farmacia, senza configurare necessariamente un soggetto autonomo ai fini del beneficio.

• art. 2 l. 221/1968

  L'accordo collettivo nazionale [...] stabilisce i criteri da utilizzare [...] per la determinazione dell'indennità di residenza prevista dall'articolo 115 del testo unico delle leggi sanitarie.

  Disciplina i criteri di determinazione dell’indennità di residenza per i titolari delle farmacie rurali.

• art. 3 l. 221/1968

  Al farmacista gestore o al sanitario cui è affidato il dispensario farmaceutico [...] spetta un'indennità di gestione.

  Prevede uno specifico trattamento per il gestore del dispensario, distinto dall’indennità spettante al titolare della farmacia rurale, ma non impone la separazione dei fatturati quando farmacia e dispensario sono gestiti dallo stesso soggetto.

• art. 4 l. 221/1968

  I titolari, i direttori responsabili e i gestori provvisori di farmacie rurali ed i sanitari gestori incaricati dei dispensari farmaceutici, aspiranti alla indennità, devono [...] presentare apposita istanza.

  La disposizione sui soggetti legittimati a presentare l’istanza non riconosce, secondo il TAR, l’obbligo di considerare separatamente farmacia e dispensario quando questi siano gestiti dal medesimo soggetto.

• l. 662/1996

  Richiamata dall’A.S.L. per la disciplina dei limiti di fatturato rilevanti ai fini dello sconto dovuto dalle farmacie convenzionate al SSN.

• l. 142/2018

  Richiamata dall’A.S.L. in relazione alle voci da computare nel fatturato annuo delle farmacie in regime di SSN.

• l. 362/1991

  Richiamata per la disciplina del dispensario farmaceutico quale struttura accessoria della farmacia e per la gestione affidata al titolare di una farmacia della zona.

Massime di principio

• Quando una farmacia rurale e il relativo dispensario farmaceutico sono gestiti dal medesimo soggetto giuridico, il fatturato rilevante ai fini della classificazione della farmacia e dell’applicazione degli sconti dovuti al SSN deve essere calcolato complessivamente, sommando i ricavi dei due punti di erogazione.
• Il dispensario farmaceutico, affidato alla responsabilità del titolare di una farmacia, è una struttura accessoria e non una farmacia autonoma; la sua gestione unitaria con la farmacia non consente di duplicare il beneficio dell’indennità di residenza o di applicare separatamente le soglie di fatturato.
• La controversia sulla qualificazione della farmacia rurale e sulla verifica dei presupposti legali dell’indennità di residenza rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di servizio farmaceutico, anche quando la pretesa abbia contenuto patrimoniale.
• Non sussiste difetto di motivazione quando l’amministrazione esplicita che il fatturato è stato calcolato in riferimento alla ragione sociale e alla partita IVA del gestore, anziché ai singoli punti di erogazione, e il destinatario dimostra di avere compreso il criterio applicato.
• La contestazione del difetto di istruttoria non può fondarsi sulla sola richiesta di conteggi alternativi quando l’amministrazione abbia indicato le discordanze contabili, i criteri di calcolo e le voci considerate, mentre il privato non produca la documentazione contabile nella propria disponibilità né offra una ricostruzione alternativa idonea a evidenziare errori.

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