Tribunale, Sentenza T-163/21

Accesso ai documenti legislativi del Consiglio e tutela del processo decisionale

La pronuncia riguarda un ricorso di annullamento proposto da Emilio De Capitani contro la decisione del Consiglio che gli aveva negato l’accesso a diversi documenti WK scambiati nei gruppi di lavoro nell’ambito di una procedura legislativa in corso sulla modifica della direttiva 2013/34/UE. Il Tribunale esamina sia la questione dell’interesse ad agire dopo la successiva divulgazione dei documenti, sia la portata dell’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001.

Fatti e procedimento principale

Il ricorrente aveva chiesto accesso, ai sensi del regolamento n. 1049/2001, a documenti del gruppo di lavoro "Diritto delle società" del Consiglio relativi alla procedura legislativa 2016/0107 (COD). Il Consiglio aveva concesso l’accesso solo a parte dei documenti e aveva negato l’accesso ai documenti controversi, sostenendo che la loro divulgazione avrebbe gravemente pregiudicato il proprio processo decisionale. Dopo il rigetto della domanda di conferma, il ricorrente ha proposto ricorso ex articolo 263 TFUE. Durante il giudizio il Consiglio ha poi trasmesso tutti i documenti, senza però ritirare formalmente la decisione impugnata.

Interesse ad agire

Il Tribunale respinge l’eccezione del Consiglio secondo cui il ricorso sarebbe divenuto privo di oggetto. Richiamando la giurisprudenza Leino-Sandberg e ClientEarth, afferma che la mera divulgazione tardiva non elimina necessariamente l’interesse ad agire, se la comunicazione non è avvenuta in tempo utile rispetto agli obiettivi perseguiti con la domanda di accesso. Nel caso di specie, il ricorrente mirava a conoscere le posizioni degli Stati membri per informare l’opinione pubblica e avviare un dibattito prima che il Consiglio definisse la propria posizione negoziale; poiché la divulgazione è avvenuta solo dopo la posizione del Consiglio e l’accordo in trilogo, essa non ha procurato piena soddisfazione.

Normativa e quadro di principio

Il Tribunale ricorda che il regolamento n. 1049/2001 mira a garantire il più ampio accesso possibile ai documenti, ma prevede eccezioni da interpretare restrittivamente. In particolare, l’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, consente il diniego se la divulgazione pregiudicherebbe gravemente il processo decisionale dell’istituzione, salvo interesse pubblico prevalente. Sul piano del diritto primario, il Tribunale esamina gli articoli 15, paragrafi 2 e 3, TFUE, l’articolo 42 della Carta e l’articolo 52, paragrafo 2, della Carta, oltre agli articoli 1 TUE e 10, paragrafo 3, TUE.

Ricevibilità dell’argomento sviluppato in replica

Il Consiglio sosteneva che l’argomento relativo alla presunta inapplicabilità dell’articolo 4, paragrafo 3, ai documenti legislativi fosse nuovo e quindi irricevibile. Il Tribunale respinge tale eccezione: il ricorrente aveva già dedotto nel ricorso la tensione tra la disposizione del regolamento e il diritto primario, sostenendo che gli articoli 15 TFUE e 42 della Carta imponevano un obbligo diretto di trasparenza. In replica aveva solo sviluppato una censura già presente. Non si trattava inoltre di una vera eccezione di illegittimità ex articolo 277 TFUE.

Applicabilità dell’articolo 4, paragrafo 3, ai documenti legislativi

Il Tribunale afferma che il diritto di accesso ai documenti sancito dall’articolo 42 della Carta si esercita alle condizioni e nei limiti dell’articolo 15, paragrafo 3, TFUE. Quest’ultimo, pur imponendo la pubblicità dei documenti relativi alle procedure legislative, prevede espressamente che principi, limitazioni e condizioni siano stabiliti mediante regolamenti. Ne deriva che il diritto primario non esclude, in linea di principio, il rifiuto di accesso a documenti legislativi sulla base dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001. Il Tribunale richiama anche la giurisprudenza Access Info Europe e De Capitani, che già riconoscevano l’applicabilità di tale eccezione in casi debitamente motivati.

Verifica concreta del grave pregiudizio al processo decisionale

Nel merito, il Tribunale esamina in dettaglio le motivazioni del Consiglio e le giudica insufficienti. I documenti controversi contenevano proposte di modifica, osservazioni delle delegazioni e note della presidenza nell’ambito dei lavori preparatori sulla trasparenza fiscale delle imprese multinazionali. Il Consiglio aveva invocato, tra l’altro, la sensibilità politica del tema, la natura preliminare delle discussioni, la difficoltà dei negoziati, la necessità di preservare la fiducia reciproca nei gruppi di lavoro, il rischio di pressioni esterne e la riduzione delle probabilità di accordo.

Il Tribunale osserva però che:

• il tema è politicamente importante, ma ciò depone semmai a favore di una maggiore trasparenza;
• il carattere preliminare dei lavori non basta di per sé a giustificare il diniego;
• il Consiglio non ha individuato elementi concreti e specifici dei documenti che fossero particolarmente sensibili;
• le affermazioni su difficoltà negoziali, fiducia reciproca e pressioni pubbliche restano generiche o ipotetiche;
• la mera circostanza che alcuni documenti siano stati già divulgati non può giustificare il rifiuto degli altri;
• il presunto carattere "tecnico" dei documenti è irrilevante e comunque smentito dal loro contenuto normativo.

Il Tribunale conclude che non è stato dimostrato alcun rischio concreto, effettivo e ragionevolmente prevedibile di grave pregiudizio per il processo decisionale, come richiesto dalla giurisprudenza sulla materia.

Interesse pubblico prevalente e dispositivi accessori

Poiché manca la prova del grave pregiudizio, il Tribunale rileva anche che il Consiglio ha impropriamente sovrapposto la fase relativa alla verifica del pregiudizio e quella del bilanciamento con l’eventuale interesse pubblico prevalente. Non era quindi necessario, nel caso concreto, giungere alla seconda fase nei termini prospettati dal Consiglio. Il Tribunale non esamina gli altri motivi, incluso quello subordinato sull’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001, essendo sufficiente l’accoglimento del primo motivo nella sua seconda parte.

Decisione e spese

La decisione SGS 21/000067 del Consiglio è annullata. Il Consiglio è condannato a sopportare le proprie spese e quelle del ricorrente, mentre Belgio, Paesi Bassi, Finlandia e Svezia sopportano le proprie spese come intervenienti.