Corte di giustizia, Sentenza C-682/21

Appalti pubblici: inserimento automatico dei membri di un raggruppamento nell’elenco dei fornitori inaffidabili e diritto a ricorso

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale della Corte suprema di Lituania in materia di appalti pubblici, esclusione facoltativa per gravi carenze esecutive e tutela giurisdizionale contro l’inserimento in un elenco di operatori inaffidabili. La controversia nasce dalla risoluzione di un appalto di lavori aggiudicato a un raggruppamento di imprese per inadempimenti sostanziali durante l’esecuzione.

Fatti e procedimento principale

La città di Vilnius aveva bandito una gara per la costruzione di un centro sanitario polifunzionale e aveva aggiudicato l’appalto a un raggruppamento composto, tra gli altri, da HSC Baltic, Mitnija e Montuotojas, con Active Construction Management quale capofila. Dopo ritardi, fallimento del capofila e ulteriori inadempimenti, l’amministrazione aggiudicatrice ha risolto il contratto e, successivamente, ha fatto inserire i membri del raggruppamento nell’elenco dei fornitori inaffidabili previsto dal diritto lituano.

I ricorrenti hanno contestato sia la risoluzione sia l’inserimento nell’elenco. I giudici nazionali di primo e secondo grado hanno respinto le loro censure, ritenendo che, essendo i membri del raggruppamento responsabili in solido, l’inserimento fosse una conseguenza automatica della risoluzione. Investita del ricorso per cassazione, la Corte suprema di Lituania ha chiesto chiarimenti sulla compatibilità di tale meccanismo con il diritto dell’Unione.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• l’articolo 18, paragrafo 1, della direttiva 2014/24, che impone parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza e proporzionalità;
• l’articolo 57, paragrafo 4, lettera g), della direttiva 2014/24, che consente l’esclusione per significative o persistenti carenze nell’esecuzione di un precedente contratto;
• l’articolo 57, paragrafo 6, della direttiva 2014/24, che riconosce il meccanismo di self-cleaning;
• l’articolo 1, paragrafi 1 e 3, della direttiva 89/665, che garantisce un ricorso efficace e accessibile contro le decisioni delle amministrazioni aggiudicatrici;
• l’articolo 47 della Carta, quale parametro di effettività della tutela giurisdizionale.

Ragionamento della Corte sulla seconda questione

La Corte osserva che il motivo di esclusione facoltativo dell’articolo 57, paragrafo 4, lettera g), mira a escludere operatori la cui affidabilità sia seriamente compromessa da comportamenti scorretti o negligenti. L’applicazione di tale motivo deve però rispettare il principio di proporzionalità e quindi essere temporanea, limitata nel tempo e accompagnata dalla possibilità per l’operatore di dimostrare la propria affidabilità mediante misure riparatorie ai sensi dell’articolo 57, paragrafo 6.

Nel caso di un appalto aggiudicato a un raggruppamento, la Corte ammette che uno Stato membro possa prevedere una presunzione secondo cui ogni membro abbia contribuito alle carenze che hanno portato alla risoluzione. Tuttavia, questa presunzione deve essere confutabile. Non è invece compatibile con il diritto UE un sistema che inserisca automaticamente tutti i membri nell’elenco dei fornitori inaffidabili senza una valutazione concreta e individualizzata del loro comportamento, anche perché i contributi dei singoli componenti del raggruppamento possono essere diversi.

La Corte precisa inoltre che il semplice fatto che un membro sia responsabile in solido non basta a giustificare l’esclusione automatica: il motivo di esclusione deve fondarsi sul comportamento individuale scorretto o negligente dell’operatore interessato. Di conseguenza, la normativa o prassi nazionale che produca un effetto automatico di esclusione temporanea è contraria agli articoli 18, paragrafo 1, e 57, paragrafo 4, lettera g), della direttiva 2014/24.

Ragionamento della Corte sulla terza questione

Quanto agli elementi che l’operatore può invocare per contestare il proprio inserimento nell’elenco, la Corte afferma che ciascun membro del raggruppamento deve poter fare valere qualsiasi elemento pertinente, anche riferito a terzi, come il comportamento del capofila. Rileva infatti che il testo dell’articolo 57, paragrafo 4, lettera g), non specifica in quali circostanze un membro di un raggruppamento debba essere considerato coinvolto nelle carenze contrattuali.

Spetta all’amministrazione aggiudicatrice, e se del caso al giudice nazionale, attribuire il giusto peso a ciascun elemento nell’ambito di una valutazione concreta e individualizzata. Se l’operatore dimostra di non essere all’origine delle carenze e che non si poteva ragionevolmente chiedergli di fare di più per porvi rimedio, il suo inserimento nell’elenco dei fornitori inaffidabili è ingiustificato.

Ragionamento della Corte sulla prima questione

La Corte qualifica l’inserimento nell’elenco dei fornitori inaffidabili come una decisione di un’amministrazione aggiudicatrice ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, della direttiva 89/665, poiché incide direttamente sull’interesse dell’operatore a ottenere futuri appalti pubblici. La nozione di "decisioni prese dalle amministrazioni aggiudicatrici" va interpretata ampiamente e comprende qualsiasi atto suscettibile di violare le norme dell’Unione in materia di appalti pubblici.

Ne consegue che l’operatore colpito deve disporre di un ricorso effettivo autonomo contro l’inserimento nell’elenco. Non basta poter impugnare soltanto la risoluzione del contratto, poiché la legittimità della risoluzione e quella dell’inserimento possono dipendere da elementi diversi. La direttiva 89/665 impone quindi che lo Stato membro assicuri un rimedio giurisdizionale specifico avverso la decisione di iscrizione nell’elenco dei fornitori inaffidabili.

Dispositivo

La Corte conclude che:

• l’articolo 18, paragrafo 1, e l’articolo 57, paragrafo 4, lettera g), della direttiva 2014/24 ostano all’inserimento automatico di tutti i membri di un raggruppamento in un elenco di fornitori inaffidabili dopo la risoluzione dell’appalto per gravi carenze;
• ciascun membro può invocare qualsiasi elemento utile, anche relativo a terzi, per dimostrare che il proprio inserimento è ingiustificato;
• l’articolo 1, paragrafi 1 e 3, della direttiva 89/665 richiede che sia garantito un ricorso effettivo contro l’inserimento nell’elenco.

Impatto pratico per gli operatori economici

La decisione è rilevante per i raggruppamenti temporanei e, più in generale, per gli appalti eseguiti in forma congiunta. La Corte esclude che la sola responsabilità solidale possa tradursi in una sanzione automatica e indistinta per tutti i partecipanti, imponendo invece un esame individuale della posizione di ciascun operatore e del suo effettivo ruolo nell’inadempimento.