Sentenza n. 3464/2026 - Milano, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente ha chiesto l’annullamento delle delibere regionali che non le hanno riconosciuto la remunerazione della Funzione non tariffata relativa alla neuropsichiatria infantile, sostenendo di svolgere, nel territorio della provincia di Pavia, attività ambulatoriali, di ricovero e ulteriori attività territoriali e integrate con servizi sociali, scuole e famiglie, con costi non adeguatamente compensati dalle tariffe ordinarie. Ha dedotto, in particolare, difetto di istruttoria e di motivazione, macroscopico errore di fatto, illogicità, disparità di trattamento e violazione degli artt. 10-bis e 21-octies della l. 241/1990. Nei motivi aggiunti ha contestato anche la violazione dell’art. 8-sexies del d.lgs. 502/1992 e dei criteri regionali, assumendo che la Funzione non tariffata fosse collegata all’erogazione delle attività di neuropsichiatria e non necessariamente alla gestione di una rete territoriale da parte di un’ASST. Ha inoltre lamentato che la Regione avesse esplicitato solo in giudizio la ragione dell’esclusione, sostenendo che la funzione spettasse esclusivamente all’ASST di Pavia quale soggetto gestore di una rete territoriale. La Regione ha difeso gli atti affermando che la denominazione e il razionale della funzione richiedevano la gestione di una rete di strutture territoriali da parte di un’ASST, requisito non posseduto dalla Fondazione.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso principale e i motivi aggiunti e ha annullato, nei limiti dell’interesse della ricorrente, le delibere impugnate, facendo salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione. Il Collegio ha ricostruito la disciplina delle funzioni non tariffate, rilevando che l’art. 8-sexies del d.lgs. 502/1992 rimette alle Regioni la definizione delle funzioni assistenziali da remunerare in relazione ad attività non adeguatamente compensabili con tariffe predefinite. Ha ritenuto che la Fondazione avesse documentato una significativa varietà di attività di neuropsichiatria infantile e adolescenziale, comprese attività territoriali e integrate con altri servizi, e che nel territorio dell’ASST di Pavia non risultassero strutture concorrenti deputate ad attività analoghe. La Regione, tuttavia, aveva escluso l’Istituto senza esplicitare nelle delibere le ragioni del diniego e senza dare conto dell’istruttoria svolta in ordine all’attività concretamente esercitata, alle peculiarità organizzative e gestionali del territorio di Pavia e all’eventuale insufficienza della remunerazione tramite DRG. La motivazione resa in giudizio, secondo cui la Fondazione non gestirebbe un territorio o una rete territoriale, non poteva colmare il difetto motivazionale degli atti e non chiariva perché i costi della funzione dovessero essere attribuiti all’ASST, soprattutto ove la concreta situazione territoriale non evidenziasse una rete articolata con autonomi oneri di coordinamento. Sono stati ritenuti fondati e assorbenti i motivi relativi al difetto di istruttoria e di motivazione del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti; gli ulteriori motivi, inclusi quelli procedimentali sul preavviso di rigetto e sulla comunicazione delle delibere, sono stati assorbiti. Spese compensate tra le parti costituite.

Norme richiamate

• art. 8-sexies d.lgs. 502/1992

  Le strutture che erogano assistenza ospedaliera e ambulatoriale a carico del Servizio sanitario nazionale sono finanziate secondo un ammontare globale predefinito; le attività possono essere remunerate in base a tariffe predefinite per prestazione oppure le funzioni assistenziali in base al costo standard di produzione del programma di assistenza.

  La norma distingue la remunerazione ordinaria delle singole prestazioni dalla remunerazione delle funzioni assistenziali non tariffabili e rimette alle Regioni la definizione delle funzioni, nell’ambito delle attività caratterizzate da integrazione assistenziale, personalizzazione, prevenzione, malattie rare, costi di attesa o programmi sperimentali.

• art. 13, comma 15 l.r. Lombardia 31/1997

  La Giunta regionale con proprio provvedimento costituisce un fondo e determina le modalità del suo riparto e assegnazione, finalizzandolo alla remunerazione delle funzioni non tariffabili.

  Attribuisce alla Giunta regionale il potere di costituire il fondo e disciplinarne riparto e assegnazione.

• art. 27, comma 3 l.r. Lombardia 33/2009

  Annualmente la Giunta regionale, nell’ambito delle risorse di parte corrente, costituisce un fondo per la remunerazione di eventuali funzioni non tariffabili e ne determina le modalità di riparto.

  Conferma il potere regionale di istituire annualmente il fondo e stabilire i criteri di riparto, perseguendo ove possibile la trasformazione delle funzioni non tariffabili in prestazioni o servizi tariffabili.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La censura relativa all’omesso preavviso di rigetto è stata assorbita, poiché il ricorso è stato deciso sulla base dei vizi sostanziali di difetto di istruttoria e motivazione.

• art. 21-octies l. 241/1990

  La censura relativa alla violazione della disposizione è stata assorbita e non è stata esaminata nel merito.

Massime di principio

• Quando una Regione esercita il potere di individuare e remunerare funzioni sanitarie non tariffabili, deve svolgere un’istruttoria effettiva sull’attività concretamente svolta dal soggetto richiedente, sulle sue caratteristiche organizzative e gestionali e sull’adeguatezza della remunerazione ordinaria rispetto ai costi sostenuti.
• Il diniego di una remunerazione per funzione non tariffata deve esplicitare le ragioni per cui l’attività concretamente svolta non rientra nella funzione prevista dagli atti regionali e non può limitarsi all’esclusione formale del soggetto dall’elenco dei beneficiari.
• La motivazione resa dall’amministrazione soltanto nel corso del giudizio non può sostituire la motivazione mancante dell’atto impugnato né sanare l’omessa istruttoria procedimentale.
• Nell’applicare criteri generali di finanziamento sanitario, la Regione deve considerare le peculiarità del concreto assetto territoriale e organizzativo; non è sufficiente richiamare astrattamente la gestione di una rete da parte di un’ASST se non viene verificato chi svolga effettivamente le attività e sostenga i relativi costi.
• L’annullamento per difetto di istruttoria e motivazione impone la riedizione del potere amministrativo, senza attribuire direttamente al ricorrente il diritto alla remunerazione, quando il giudice fa salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione.

Come è indicizzato