Sentenza n. 2199/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego ministeriale di accesso al Fondo per l’adeguamento dei prezzi, riferito a un contratto avente a oggetto la realizzazione, in appalto, e la successiva gestione, in concessione, di impianti di risalita e di innevamento. Il Ministero aveva ritenuto il contratto non riconducibile agli appalti pubblici di lavori, poiché qualificato come contratto misto con categoria prevalente servizi. La ricorrente ha dedotto, in primo luogo, la violazione delle garanzie partecipative, degli artt. 3, 7, 8, 10, 21-quater e 21-nonies l. 241/1990, dell’art. 97 Cost., dell’art. 41 CEDU e del contrarius actus, sostenendo che il diniego avrebbe implicitamente annullato i precedenti provvedimenti di ammissione al Fondo senza un valido esercizio dell’autotutela, senza contraddittorio, con difetto di istruttoria e motivazione e sviamento. In secondo luogo, ha contestato l’erronea qualificazione del contratto come appalto di servizi, sostenendo che esso includesse una componente autonoma di appalto di lavori, relativa alla realizzazione degli impianti, e una distinta componente di concessione di servizi, relativa alla successiva gestione, e che le istanze riguardassero soltanto la componente lavori. In via subordinata, ha prospettato la questione di legittimità costituzionale dell’art. 26 d.l. 50/2022 per violazione degli artt. 3 e 41 Cost., qualora la disposizione fosse interpretata come limitata ai soli appalti di lavori e non estesa agli appalti misti.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti. Ha ritenuto che l’art. 26 d.l. 50/2022, quale disciplina emergenziale ed eccezionale, si applichi esclusivamente agli appalti pubblici di lavori e non sia estensibile per analogia a contratti di diversa qualificazione, anche quando contengano lavorazioni materiali. La qualificazione dei contratti misti deve essere effettuata secondo un criterio funzionale, individuando la prestazione principale, e non sulla base della sola rilevanza economica della componente lavori. Nel caso concreto, dal bando, dal capitolato e dal contratto emergeva che la componente principale era costituita dai servizi connessi alla gestione e conduzione degli impianti, mentre i lavori erano strumentali e accessori, privi di autonoma rilevanza funzionale. Ne conseguiva l’esclusione dell’intero contratto dal Fondo, anche limitatamente alla componente lavori. Il giudice ha inoltre ritenuto legittimo il recupero delle somme già erogate per le precedenti finestre temporali: i controlli anche successivi e a campione sono consentiti dall’art. 26 d.l. 50/2022 e, una volta accertata l’assenza dei presupposti, la restituzione delle somme indebitamente percepite costituisce attività doverosa, riconducibile alla ripetizione dell’indebito oggettivo ex art. 2033 c.c., non all’autotutela decisoria, sicché non opera il regime degli artt. 21-nonies e seguenti l. 241/1990 né l’affidamento del percettore impedisce il recupero. Ha escluso il difetto di motivazione, poiché il provvedimento di conferma esponeva chiaramente le ragioni di fatto e di diritto e la ricorrente le aveva pienamente comprese, anche ai fini della tutela giurisdizionale. La censura sulle garanzie procedimentali è stata ritenuta superata dal successivo provvedimento di conferma, adottato dopo l’istanza di riesame e un supplemento di istruttoria, che aveva sostituito la nota originaria. La questione di costituzionalità è stata ritenuta manifestamente infondata: la limitazione del beneficio agli appalti di lavori è ragionevole, perché correlata all’impatto selettivo della crisi sui lavori pubblici; i contratti esclusi restano soggetti agli ordinari strumenti di riequilibrio, inclusa la revisione prezzi. Spese integralmente compensate per la peculiarità della fattispecie e l’iniziale erronea ammissione della ricorrente al Fondo.

Norme richiamate

• art. 26 d.l. 17 maggio 2022, n. 50

  fronteggiare gli aumenti eccezionali dei prezzi dei materiali da costruzione, nonché dei carburanti e dei prodotti energetici, in relazione agli appalti pubblici di lavori

  La disposizione si applica esclusivamente agli appalti pubblici di lavori e non agli appalti di servizi, forniture o ai contratti misti con prevalenza di servizi; non è suscettibile di applicazione analogica.

• art. 1-septies, comma 8, d.l. 25 maggio 2021, n. 73

  Ha istituito il Fondo per l’adeguamento dei prezzi nell’ambito delle misure straordinarie di sostegno relative agli appalti pubblici di lavori.

• art. 26, comma 4, d.l. 17 maggio 2022, n. 50

  svolga controlli, anche a campione

  Consente controlli anche successivi e a campione sulle richieste di accesso al Fondo.

• art. 26, comma 11, d.l. 17 maggio 2022, n. 50

  Attraverso il rinvio all’art. 23, comma 1, d.l. 21/2022, consente il recupero delle somme indebitamente erogate.

• art. 23, comma 1, d.l. 21 marzo 2022, n. 21

  Costituisce, per effetto del rinvio dell’art. 26, comma 11, d.l. 50/2022, la base normativa del recupero delle somme indebitamente erogate.

• art. 2033 c.c.

  Chi ha eseguito un pagamento non dovuto ha diritto di ripetere ciò che ha pagato

  Il recupero delle somme erogate senza titolo costituisce ripetizione dell’indebito oggettivo e non esercizio di autotutela decisoria.

• art. 106, comma 1, lett. a), d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50

  Rappresenta lo strumento ordinario di revisione dei prezzi, applicabile ai contratti esclusi dalla disciplina emergenziale del Fondo.

• art. 14 preleggi

  Esclude l’applicazione analogica delle leggi eccezionali; la disciplina emergenziale del Fondo non può essere estesa a fattispecie diverse da quelle espressamente previste.

• artt. 3, 7, 8, 10, 21-quater e 21-nonies l. 7 agosto 1990, n. 241

  Le garanzie partecipative e il regime dell’autotutela non si applicano al recupero di somme indebitamente erogate, qualificato come attività doverosa di ripetizione dell’indebito.

• artt. 3 e 41 Cost.

  Non risultano violati dalla limitazione del Fondo agli appalti pubblici di lavori, poiché la differenziazione è ragionevole e coerente con la ratio compensativa della disciplina e i contratti esclusi dispongono degli ordinari strumenti di riequilibrio.

Massime di principio

• La disciplina emergenziale di compensazione degli aumenti dei prezzi prevista dall’art. 26 d.l. 50/2022, in quanto eccezionale, si applica esclusivamente agli appalti pubblici di lavori e non può essere estesa analogicamente agli appalti di servizi, alle forniture o ai contratti misti.
• Nei contratti misti, la prestazione principale e la conseguente qualificazione giuridica del contratto devono essere individuate secondo criteri funzionali, considerando la funzione economico-organizzativa dell’affidamento nel suo complesso e non la sola consistenza economica o materiale delle lavorazioni.
• La mera presenza di lavori materialmente eseguiti all’interno di un contratto misto non consente l’accesso al Fondo per l’adeguamento dei prezzi quando tali lavori siano strumentali e accessori rispetto a una prestazione principale di servizi o di gestione e non presentino un’autonoma rilevanza funzionale.
• I controlli sulle domande di accesso al Fondo possono essere svolti anche successivamente e a campione; qualora emerga l’assenza dei presupposti normativi, il recupero delle somme indebitamente erogate costituisce attività doverosa di ripetizione dell’indebito oggettivo e non annullamento d’ufficio, sicché non è subordinato ai presupposti dell’autotutela né può essere impedito dal legittimo affidamento del percettore.
• L’obbligo di motivazione è adempiuto quando il provvedimento espone il percorso logico-giuridico seguito dall’amministrazione e consente al destinatario di comprendere le ragioni della decisione e di esercitare utilmente la tutela giurisdizionale; l’onere motivazionale è attenuato quando l’attività amministrativa è vincolata.
• È manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 26 d.l. 50/2022, per violazione degli artt. 3 e 41 Cost., nella parte in cui limita il beneficio agli appalti pubblici di lavori, poiché la differenziazione è ragionevolmente collegata all’impatto selettivo della crisi sui lavori pubblici e i contratti esclusi restano soggetti agli ordinari strumenti di riequilibrio contrattuale.

Come è indicizzato