Sentenza n. 5069/2026 - Napoli, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente aveva presentato al SUAP domanda per l’autorizzazione di una media struttura di vendita non alimentare e, separatamente, domanda per l’installazione di impianti pubblicitari permanenti. Il Comune aveva concluso negativamente la conferenza di servizi, dapprima con una determinazione del settembre 2024 e poi con la determinazione del 21 febbraio 2025, richiamando pareri del Settore Urbanistica relativi alla presunta irregolarità urbanistico-edilizia dell’immobile, alla sua destinazione d’uso produttiva, a pratiche di condono pendenti, a una CILA dichiarata improcedibile, a variazioni catastali e a ulteriori carenze documentali. Per le insegne era stata inoltre rilevata la necessità di autorizzazione paesaggistica. La ricorrente ha dedotto, tra l’altro, la formazione del silenzio-assenso sulla domanda commerciale per decorso del termine di sessanta giorni previsto dall’art. 27 l.r. Campania n. 7/2020; la nullità degli atti per mancato esercizio dell’autotutela sul titolo tacito; la violazione dell’art. 23-ter d.P.R. n. 380/2001; il difetto dei presupposti, di istruttoria e di motivazione in ordine alle pratiche di condono, alla destinazione d’uso, alla CILA, alla variazione catastale e agli strumenti urbanistici; l’incompetenza comunale sulle risultanze catastali; nonché l’illegittimità del diniego relativo agli impianti pubblicitari. È stata proposta anche una domanda risarcitoria, genericamente formulata e riservata nella quantificazione.

La decisione

Il ricorso è stato accolto nei limiti indicati in motivazione e gli atti impugnati sono stati annullati. Il Collegio ha escluso, in via preliminare, la formazione del silenzio-assenso: la legittimità dell’attività commerciale presuppone la disponibilità giuridica e la regolarità urbanistico-edilizia dei locali; le criticità urbanistiche ed edilizie emerse nel procedimento impedivano il perfezionamento del titolo tacito. Inoltre, la ricorrente aveva continuato a interloquire con il Comune sulle criticità e non aveva tempestivamente impugnato alcuni atti endoprocedimentali, circostanze ritenute ostative alla maturazione del silenzio-assenso. Tuttavia, il Comune non aveva ancora raggiunto determinazioni definitive adeguatamente istruite. L’amministrazione aveva formulato plurime richieste di integrazione e riattivato più volte il procedimento, ma non aveva chiarito quale parte dell’immobile fosse interessata dalle difformità e dalle istanze di condono, né aveva distinto la porzione locata dalla ricorrente rispetto al più ampio complesso immobiliare nel quale risultavano esercitate altre attività commerciali. Il provvedimento impugnato era quindi viziato da evidente difetto di istruttoria e motivazione, nonché da insufficiente valutazione dei profili rappresentati dalla ricorrente durante il procedimento. L’annullamento è stato disposto con salvezza della riedizione del potere amministrativo. La domanda risarcitoria è stata respinta, sia per la genericità sia per l’assenza di allegazioni e prova del danno. Le spese sono state integralmente compensate, con obbligo del Comune di rimborsare il contributo unificato eventualmente versato dalla ricorrente.

Norme richiamate

• art. 21-septies l. 241/1990

  La ricorrente ne aveva invocato la violazione per sostenere la nullità degli atti, ma il giudice non ha accolto tale censura, definendo la controversia sulla base dell’annullabilità per difetto di istruttoria e motivazione.

• art. 2, comma 8-bis, l. 241/1990

  Richiamato dalla ricorrente in relazione agli effetti degli atti adottati dopo la formazione del titolo tacito; la decisione non fonda l’accoglimento su tale disposizione.

• art. 14-bis l. 241/1990

  La determinazione negativa della conferenza di servizi è stata adottata ai sensi di tale disposizione; il giudice ne ha annullato gli esiti per l’inadeguatezza dell’istruttoria e della motivazione.

• art. 20 l. 241/1990

  Richiamato dalla ricorrente in relazione al silenzio-assenso, senza che il giudice ne abbia fatto applicazione diretta.

• art. 27, commi 2 e 4, l.r. Campania n. 7/2020

  “Il comune, ai sensi della legge 241/1990, adotta le norme sul procedimento concernente le domande relative alle medie strutture di vendita e stabilisce il termine non superiore ai sessanta giorni dalla data di ricevimento, entro il quale le domande sono accolte se non è comunicato il provvedimento di diniego”; “le autorizzazioni all'apertura o all'ampliamento di una media struttura di vendita sono concesse nel rispetto delle norme urbanistiche vigenti…”

  Il termine per il silenzio-assenso non può operare quando emergano criticità urbanistico-edilizie ostative e manchino i requisiti essenziali per l’esercizio dell’attività commerciale.

• art. 23-ter d.P.R. n. 380/2001

  La controversia riguardava la rilevanza urbanistica del mutamento di destinazione d’uso; il Comune avrebbe dovuto accertare e motivare adeguatamente la destinazione della specifica porzione immobiliare interessata.

• art. 145 l.r. Campania n. 7/2020

  Richiamato in relazione all’esercizio dell’attività commerciale in assenza del prescritto titolo abilitativo.

• art. 2 d.P.R. n. 31/2017 e Allegati A e B

  Richiamato per la questione dell’autorizzazione paesaggistica relativa agli impianti pubblicitari; il giudice ha annullato gli atti per carenze istruttorie e motivazionali complessive, senza definire nel merito l’esenzione paesaggistica.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Richiamato dalla ricorrente in relazione al contraddittorio procedimentale, senza autonoma statuizione decisoria.

• art. 21-octies l. 241/1990

  Richiamato dalla ricorrente, ma il giudice ha fondato l’annullamento sul difetto sostanziale di istruttoria e motivazione.

• art. 12, paragrafo 4, direttiva 2006/123/CE

  Richiamato dalla ricorrente in materia di autorizzazioni commerciali, senza applicazione decisiva nella motivazione.

Massime di principio

• Il silenzio-assenso sull’autorizzazione all’esercizio di un’attività commerciale non può perfezionarsi quando la domanda riguardi locali privi dei requisiti urbanistico-edilizi essenziali per lo svolgimento dell’attività o quando siano emerse criticità edilizie e urbanistiche ostative debitamente portate a conoscenza dell’interessato.
• La legittimità dell’esercizio di un’attività commerciale presuppone, sia al momento del rilascio del titolo sia durante il suo svolgimento, la disponibilità giuridica e la regolarità urbanistico-edilizia dei locali in cui l’attività viene esercitata.
• Quando l’amministrazione fonda il diniego commerciale sulla destinazione d’uso o su irregolarità edilizie di un complesso immobiliare articolato, deve individuare con precisione la specifica porzione interessata dall’attività e verificare se le contestate difformità o istanze di condono riguardino effettivamente quei locali; l’omessa distinzione determina difetto di istruttoria e motivazione.
• L’amministrazione non può concludere negativamente un procedimento autorizzatorio sulla base di criticità urbanistico-edilizie senza definire adeguatamente l’accertamento dei fatti, valutare le osservazioni dell’interessato e spiegare in modo coerente il rapporto tra i titoli edilizi, la destinazione d’uso e la porzione immobiliare oggetto della domanda.
• L’annullamento del diniego per difetto di istruttoria e motivazione lascia salva la riedizione del potere amministrativo, non comportando il riconoscimento giudiziale del titolo commerciale né la formazione del silenzio-assenso.
• La domanda risarcitoria proposta in modo generico e priva di allegazioni e prova del danno deve essere respinta, anche quando sia accolto il ricorso di annullamento.

Come è indicizzato