Tribunale, Sentenza T-257/18

Aiuti di Stato nel settore minerario: garanzie ambientali e copertura della discarica di Vilafruns

Il Tribunale si pronuncia su un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto da Iberpotash, SA contro la decisione (UE) 2018/118 della Commissione, che aveva qualificato come aiuti di Stato due misure riguardanti attività minerarie in Catalogna: la riduzione delle garanzie finanziarie ambientali e il finanziamento pubblico della copertura della discarica di Vilafruns. La decisione impugnata aveva dichiarato una parte delle misure incompatibile con il mercato interno e ne aveva ordinato il recupero.

Fatti essenziali e procedimento amministrativo

Iberpotash gestiva due miniere di potassa attive a Súria e a Sallent/Balsareny e una discarica di scorie saline a Vilafruns, dove l’attività era cessata nel 1973. Le autorità catalane avevano fissato nel 2006 e nel 2008 importi relativamente contenuti delle garanzie finanziarie per il ripristino dei siti minerari. Successivamente, nel 2011 il Tribunal Superior de Justicia de Cataluña aveva stabilito che il piano di ripristino di Sallent/Balsareny era incompleto e che la garanzia era troppo bassa; tale decisione era stata confermata dal Tribunal Supremo.

A seguito di una denuncia, la Commissione aveva avviato nel 2016 un procedimento d’indagine formale su due misure: la misura 1, consistente nelle minori commissioni bancarie dovute alla riduzione delle garanzie, e la misura 4, relativa al finanziamento della copertura della discarica di Vilafruns. Con la decisione impugnata, la Commissione aveva dichiarato aiuto di Stato illegale e incompatibile la misura 1 per EUR 1.864.622 e la parte eccedente della misura 4 per EUR 3.985.109,70, ordinandone il recupero.

Normativa rilevante

Il Tribunale richiama anzitutto l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, l’articolo 108, paragrafo 3, TFUE e l’articolo 16, paragrafo 1, del regolamento (UE) 2015/1589 sul recupero degli aiuti illegali. Sul versante ambientale, risultano centrali la direttiva 2006/21/CE sulla gestione dei rifiuti delle industrie estrattive, in particolare l’articolo 14 sulle garanzie finanziarie, e la direttiva 2004/35/CE sulla responsabilità ambientale, in particolare l’articolo 6, paragrafo 3.

Sono inoltre richiamate la disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela ambientale 2008/C 82/01, nonché la normativa spagnola e catalana pertinente: Ley 12/1981, Decreto 202/1994, Real Decreto 975/2009, Ley 39/2015, Ley 27/2006 e Ley 22/1973 de Minas.

Primo motivo: risorse statali e nesso con il bilancio pubblico

La ricorrente sosteneva che la misura 1 non implicasse risorse statali, poiché le garanzie erano prestate da banche private e non vi sarebbe stata alcuna perdita immediata per il bilancio pubblico. Il Tribunale respinge l’argomento, ricordando che la nozione di aiuto di Stato non richiede sempre un trasferimento diretto di fondi: è sufficiente un intervento che alleggerisca oneri normalmente a carico dell’impresa e che produca un rischio sufficientemente concreto di oneri futuri per lo Stato.

Il Tribunale valorizza l’obbligo sussidiario dello Stato di intervenire in caso di inadempimento dell’operatore agli obblighi ambientali, sia in base al diritto nazionale sia in base al diritto dell’Unione. Poiché garanzie fissate a un livello troppo basso aumentano il rischio che lo Stato debba sostenere costi futuri di ripristino, il criterio delle risorse statali è soddisfatto anche in assenza di esborso immediato. La capacità finanziaria dell’impresa non incide sulla determinazione dell’importo corretto della garanzia, che deve essere fissato in funzione del probabile impatto ambientale e non della solvibilità del beneficiario.

Secondo motivo: esistenza del vantaggio e selettività della misura 1

Il Tribunale conferma che la Commissione poteva fondarsi su un insieme di indizi per ritenere che le garanzie inizialmente fissate fossero troppo basse. In particolare, era legittimo considerare la sentenza del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, confermata dal Tribunal Supremo, quale forte indizio dell’insufficienza della garanzia di Sallent/Balsareny, e applicare per analogia tale valutazione anche a Súria in assenza di elementi contrari forniti dalla ricorrente.

È parimenti legittimo il ricorso a ulteriori elementi probatori, come i dibattiti parlamentari catalani e lo studio FER, ritenuto dalla Commissione metodologicamente attendibile e basato su ipotesi ragionevoli. Il Tribunale sottolinea che non spettava alla Commissione fissare autonomamente un importo “corretto” della garanzia oltre i limiti della propria competenza, ma solo verificare se quella applicata fosse manifestamente insufficiente. Quanto alla selettività, trattandosi di un aiuto individuale concesso mediante decisioni amministrative specifiche rivolte alla ricorrente, la selettività è in sostanza presunta una volta accertato il vantaggio economico.

Terzo motivo: legittimo affidamento e certezza del diritto

Il Tribunale esclude che Iberpotash potesse invocare legittimo affidamento o certezza del diritto per opporsi al recupero. La regola generale è che un aiuto concesso senza previa notifica ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE non può generare affidamento nella sua legittimità, salvo circostanze eccezionali accompagnate da assicurazioni precise, incondizionate e concordanti provenienti dalla Commissione.

La precedente decisione SNIACE non vincolava la Commissione né costituiva un’assicurazione specifica riferita alla situazione di Iberpotash. Anche la procedura d’infrazione ambientale aperta nei confronti della Spagna non poteva fondare un affidamento circa la compatibilità con le norme sugli aiuti di Stato, trattandosi di un procedimento avente oggetto diverso. La Corte ribadisce inoltre che il recupero è la conseguenza normale della constatazione di un aiuto illegale e serve a ripristinare la concorrenza; non esiste una soglia di modicità dell’aiuto che esoneri dal recupero.

Quarto motivo: vantaggio selettivo connesso alla misura 4

Per la copertura della discarica di Vilafruns, il Tribunale conferma che la misura pubblica ha costituito un vantaggio economico per Iberpotash. La copertura era una misura efficace, duratura e non sproporzionata per ridurre l’inquinamento e le conseguenze future connesse alla discarica; grazie a tale investimento, l’impresa è stata sollevata dall’onere di sostenere ulteriori misure di ripristino a medio e lungo termine.

Il Tribunale osserva che, anche se il sito era inattivo, la ricorrente restava gravata da un obbligo generale di ripristino e di gestione delle conseguenze ambientali delle discariche. Il fatto che lo Stato abbia deciso di innalzare il livello di tutela ambientale non esclude il vantaggio, perché l’impresa beneficia della soppressione o riduzione di costi che altrimenti avrebbe dovuto sostenere. La misura è altresì selettiva, poiché riguarda specificamente un sito di proprietà della ricorrente.

Quinto motivo: quantificazione dell’aiuto relativo alla misura 4

Il Tribunale respinge anche la censura relativa al calcolo dell’importo da recuperare. La Commissione ha correttamente preso come base l’investimento pubblico totale, poiché si trattava di una prestazione positiva che migliorava stabilmente la posizione economica dell’impresa. In applicazione della disciplina del 2008, ha poi determinato i costi ammissibili, ha tenuto conto dei profitti operativi pari a zero per un sito inattivo e ha aggiunto i costi operativi dei primi cinque anni, arrivando all’importo compatibile e alla parte eccedente da recuperare.

Le asserite perdite di valore economico della discarica e i costi di opportunità per la mancata estrazione del sale non erano stati dimostrati in modo sufficiente e restavano ipotetici; non dovevano quindi essere considerati nel calcolo dell’aiuto. Il recupero mira infatti a restituire il vantaggio indebitamente conseguito, non a ricalcolare il profitto complessivo eventualmente tratto dall’investimento.

Decisione e principio ricavabile

Il Tribunale respinge integralmente il ricorso e condanna Iberpotash alle spese. La pronuncia conferma che, in materia di aiuti di Stato ambientali, un importo insufficiente di garanzie finanziarie può integrare un aiuto quando accresce il rischio concreto di intervento finanziario dello Stato; inoltre, un investimento pubblico che consenta un livello di protezione ambientale più elevato può costituire vantaggio economico per l’impresa beneficiaria, anche se l’intervento persegue un obiettivo ambientale generale.