Sentenza n. 1845/2026 - Torino, Sezione 2

Esito

La controversia

I Comuni hanno impugnato il decreto del commissario straordinario dell'EGATO2 che aveva scelto l'affidamento in house del servizio idrico integrato e individuato BCV S.p.A. quale gestore unico, nonché, con motivi aggiunti, la deliberazione di approvazione della relazione ex art. 17, comma 2, d.lgs. 201/2022 e di affidamento del servizio e la successiva deliberazione di approvazione della convenzione di gestione. Hanno dedotto violazione degli artt. 14 e 17 d.lgs. 201/2022, dell'art. 149-bis e dell'art. 172 d.lgs. 152/2006, dell'art. 7 d.lgs. 36/2023 e della disciplina regionale e convenzionale dell'EGATO2, nonché eccesso di potere per travisamento, erronea valutazione dei presupposti, illogicità, difetto di istruttoria e motivazione, contraddittorietà e sviamento. In particolare, hanno sostenuto che la scelta dell'in house fosse stata adottata senza adeguata comparazione con il ricorso al mercato e con la società mista, rinviando illegittimamente a un momento successivo la relazione qualificata richiesta dall'art. 17, comma 2, d.lgs. 201/2022. Hanno inoltre contestato la genericità della motivazione, il mancato esame della precedente relazione tecnica favorevole alla società mista, la mancata valutazione delle gestioni pregresse e delle criticità economiche delle società destinate a confluire nel gestore unico, nonché, rispetto alle deliberazioni successive, il mancato rispetto della maggioranza qualificata, la tardività dell'approvazione, la partecipazione di un rappresentante asseritamente non validamente nominato e l'illegittimità derivata dal decreto commissariale. Le parti resistenti avevano eccepito il difetto di giurisdizione in favore del Tribunale superiore delle acque pubbliche, il difetto di legittimazione e di interesse dei Comuni, la natura endoprocedimentale del decreto, l'omessa notifica dei motivi aggiunti alla Regione e l'impugnabilità delle note regionali.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari. Ha affermato la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, poiché gli atti riguardavano l'organizzazione e l'affidamento del servizio idrico integrato e non incidevano direttamente e immediatamente sul regime delle acque pubbliche. Ha riconosciuto la legittimazione dei Comuni a impugnare il decreto commissariale, adottato nell'esercizio del potere sostitutivo regionale, rilevando la natura autonoma dei poteri del commissario e l'interesse differenziato dei Comuni quali enti esponenziali delle rispettive comunità. Ha inoltre riconosciuto l'interesse a ricorrere, poiché il decreto aveva già individuato il modello in house e il gestore, producendo autonoma lesività, pur prevedendo ulteriori passaggi; le note regionali, benché non provvedimentali, erano impugnabili unitamente all'atto conclusivo adottato sulla loro base. Nel merito, il ricorso principale è stato accolto perché il decreto commissariale aveva scelto il modello in house e individuato il potenziale affidatario senza adempiere, già in quel momento, agli obblighi istruttori e motivazionali degli artt. 14, comma 2, e 17, comma 2, d.lgs. 201/2022. La motivazione si limitava a richiamare la volontà prevalente dei Comuni e la possibile sostenibilità bancaria dell'opzione in house, senza dimostrare la preferibilità rispetto al mercato e agli altri modelli, né i benefici per la collettività in termini di investimenti, qualità, costi, finanza pubblica, universalità, socialità, tutela ambientale e accessibilità. Il giudice ha ritenuto illegittimo il rinvio a una fase successiva della relazione qualificata ex art. 17, comma 2, poiché tale onere deve precedere o accompagnare la scelta dell'in house e non può essere assolto dopo l'opzione gestoria. Ha inoltre rilevato il mancato esame della relazione precedente favorevole alla società mista e l'assenza di un'adeguata valutazione comparativa delle gestioni pregresse e degli altri criteri dell'art. 14, comma 2. Le successive deliberazioni n. 1057 e n. 1062 sono state annullate per illegittimità derivata. La deliberazione n. 1057 è stata ritenuta comunque autonomamente illegittima perché, approvando la relazione ex art. 17, comma 2, e confermando la scelta dell'in house, incideva sulla definizione del modello organizzativo e richiedeva la maggioranza qualificata prevista dalla convenzione istitutiva dell'EGATO2, maggioranza non raggiunta. Le ulteriori censure sono state assorbite. Il TAR ha annullato tutti gli atti impugnati e compensato le spese per la complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 143, lett. a), r.d. 1775/1933

  appartengono alla cognizione diretta del tribunale superiore delle acque pubbliche… i ricorsi per incompetenza, per eccesso di potere e per violazione di legge avverso i provvedimenti definitivi presi dall'amministrazione in materia di acque pubbliche

  La giurisdizione del Tribunale superiore delle acque pubbliche richiede un'incidenza diretta e immediata del provvedimento sul regime delle acque pubbliche; ne sono escluse le controversie concernenti la sola organizzazione del servizio idrico.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Le controversie relative all'organizzazione e all'affidamento dei servizi pubblici rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

• art. 149-bis, comma 1, d.lgs. 152/2006

  L'ente di governo dell'ambito… delibera la forma di gestione fra quelle previste dall'ordinamento europeo provvedendo, conseguentemente, all'affidamento del servizio nel rispetto della normativa nazionale in materia di organizzazione dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica

  La scelta della forma di gestione del servizio idrico integrato e il conseguente affidamento devono rispettare la disciplina nazionale sui servizi pubblici locali a rete, inclusi gli artt. 14 e 17 d.lgs. 201/2022.

• art. 172, commi 1 e 4, d.lgs. 152/2006

  La disciplina della scelta della forma di gestione si applica anche quando la Regione esercita il potere sostitutivo nei confronti dell'ente d'ambito inadempiente.

• art. 14, comma 2, d.lgs. 201/2022

  Ai fini della scelta della modalità di gestione del servizio… tengono conto delle caratteristiche tecniche ed economiche del servizio da prestare… dei costi per l'ente locale e per gli utenti, dei risultati prevedibilmente attesi in relazione alle diverse alternative… nonché dei risultati della eventuale gestione precedente

  La scelta del modello gestionale richiede una valutazione comparativa effettiva, adeguatamente istruita e motivata, sulle caratteristiche del servizio, costi, qualità, investimenti, finanza pubblica, risultati attesi e gestioni precedenti.

• art. 17, comma 2, d.lgs. 201/2022

  adottano la deliberazione di affidamento del servizio sulla base di una qualificata motivazione che dia espressamente conto delle ragioni del mancato ricorso al mercato ai fini di un'efficiente gestione del servizio

  Per gli affidamenti in house sopra soglia europea è necessaria una motivazione rafforzata che dimostri le ragioni del mancato ricorso al mercato e i benefici per la collettività. L'onere istruttorio e motivazionale deve essere assolto già al momento della scelta dell'in house e non può essere rinviato alla successiva formalizzazione dell'affidamento.

• art. 7 d.lgs. 36/2023

  È richiamato tra i parametri normativi invocati, ma la decisione fonda l'annullamento principalmente sugli artt. 14 e 17 d.lgs. 201/2022.

• art. 10, comma 4, convenzione istitutiva dell'EGATO2

  in prima convocazione a maggioranza dei due terzi delle quote di rappresentanza… In seconda seduta… la Conferenza delibera a maggioranza dei tre quarti delle quote di rappresentanza

  Le deliberazioni che definiscono il modello organizzativo e la forma di gestione del servizio idrico integrato richiedono la maggioranza qualificata prevista dalla convenzione, anche quando confermano una scelta precedentemente compiuta dal commissario.

• art. 5, comma 2, l.r. Piemonte 13/1997

  Tra le materie soggette al quorum qualificato rientrano la definizione del modello organizzativo e l'individuazione delle forme di gestione del servizio idrico integrato.

Massime di principio

• La scelta del modello di gestione di un servizio pubblico locale a rete deve essere preceduta da un'istruttoria e da una motivazione comparative, riferite alle caratteristiche tecniche ed economiche del servizio, alla qualità, agli investimenti, ai costi per l'ente e per gli utenti, alla finanza pubblica, ai risultati attesi e agli esiti delle gestioni precedenti.
• Per un affidamento in house sopra soglia europea, la motivazione deve essere rafforzata e qualificata: l'amministrazione deve spiegare le ragioni del mancato ricorso al mercato e dimostrare i benefici per la collettività con riguardo agli investimenti, alla qualità, ai costi, alla finanza pubblica, all'universalità, alla socialità, alla tutela dell'ambiente e all'accessibilità del servizio.
• Quando la scelta del modello in house e l'individuazione del gestore sono già compiute, il relativo onere istruttorio e motivazionale non può essere rinviato a una successiva relazione o deliberazione di perfezionamento dell'affidamento; il rinvio determina un'inversione illegittima della sequenza procedimentale.
• Il commissario straordinario che esercita poteri sostitutivi adotta provvedimenti autonomi e direttamente lesivi, impugnabili dagli enti locali appartenenti all'ente sostituito quando questi deducano la lesione di un interesse pubblico differenziato e qualificato riferibile alle rispettive comunità territoriali.
• La controversia sulla scelta del modello di gestione e sull'affidamento del servizio idrico integrato appartiene alla giurisdizione amministrativa e non a quella del Tribunale superiore delle acque pubbliche quando gli atti riguardano l'organizzazione del servizio e non incidono direttamente e immediatamente sul regime delle acque pubbliche.
• La deliberazione dell'ente d'ambito che approva la relazione ex art. 17, comma 2, d.lgs. 201/2022 e conferma la scelta dell'in house concorre alla definizione del modello organizzativo e della forma di gestione; pertanto, deve essere adottata con il quorum qualificato previsto dalla disciplina istitutiva dell'ente.

Come è indicizzato