Cassazione Civile, Sentenza n. 8075/2025 del 27/03/2025

Esito

La controversia

Impugnazione della sentenza della Corte d'appello di Torino che aveva accolto l'opposizione degli odierni controricorrenti avverso plurime ordinanze-ingiunzione con cui l'INPS aveva irrogato sanzioni amministrative per omesso versamento delle ritenute previdenziali relative a periodi tra dicembre 2013 e agosto 2015. Questione centrale: se sia maturata la decadenza dall'esercizio del potere sanzionatorio per il decorso dei termini di cui all'art. 14, comma 2, legge n. 689/1981 alla luce della parziale depenalizzazione operata dal d.lgs. n. 8/2016 (art. 3, comma 6) e delle modalità di trasmissione degli atti previste dall'art. 9 del d.lgs. n. 8/2016 (termine di 90 giorni per la trasmissione e per la notifica degli estremi della violazione). L'INPS sosteneva che, in assenza di trasmissione degli atti da parte dell'autorità giudiziaria, non si fosse verificata decadenza, mentre la Corte territoriale aveva ritenuto che, non essendovi stata alcuna trasmissione e risultando all'INPS gli elementi già acquisiti dagli archivi senza necessità di istruttoria, il dies a quo per il termine decadenziale dovesse collocarsi nella data di entrata in vigore del d.lgs. n. 8/2016 (6/2/2016).

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso dell'INPS. Ha affermato che il termine di novanta giorni previsto dall'art. 9, comma 4, d.lgs. n. 8/2016 per la notifica degli estremi della violazione è da considerarsi termine decadenziale, alla stregua dell'art. 14, comma 2, legge n. 689/1981, in applicazione dei principi costituzionali di legalità, diritto di difesa e buon andamento della pubblica amministrazione. Nel caso in esame, essendo pacifica l'assenza di trasmissione degli atti da parte dell'autorità giudiziaria e risultando dall'esame di merito che l'INPS aveva già i dati necessari (emersi dai propri archivi) senza necessità di attività istruttoria, il termine decadenziale è decorso a partire dalla data di entrata in vigore del d.lgs. n. 8/2016 (6/2/2016), determinando la decadenza dell'INPS dall'esercizio del potere sanzionatorio per quei fatti. La Corte ha altresì enunciato un principio di diritto e ha compensato le spese del giudizio di legittimità.

Norme richiamate

• legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 14, comma 2

  termine di novanta giorni per la contestazione dell'illecito (richiamato come termine decadenziale)

  La Corte conferma che il termine previsto dall'art. 14, comma 2, è decadenziale e assolve alla funzione di garantire certezza giuridica e tutela del diritto di difesa; principio esteso per analogia al termine previsto dall'art. 9, comma 4, del d.lgs. n. 8/2016

• d.lgs. 4 marzo 2016, n. 8, art. 8, comma 1

  "le disposizioni del presente decreto che sostituiscono sanzioni penali con sanzioni amministrative si applicano anche alle violazioni commesse anteriormente alla data di entrata in vigore del decreto stesso"

  La norma dispone l'estensione delle sostituzioni sanzionatorie anche alle violazioni anteriori; la Corte la collega all'art. 9 per definire le modalità applicative e a fini decadenziali

• d.lgs. 4 marzo 2016, n. 8, art. 9

  "l'autorità giudiziaria, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, dispone la trasmissione all'autorità amministrativa competente degli atti..." e "l'autorità amministrativa notifica gli estremi della violazione... entro il termine di novanta giorni dalla ricezione degli atti"

  La Corte interpreta il termine di novanta giorni previsto dall'art. 9, comma 4, come termine decadenziale per la notifica della violazione da parte dell'autorità amministrativa; se manca la trasmissione giudiziaria, il dies a quo decorre dalla data di entrata in vigore del decreto, quando l'amministrazione avrebbe potuto procedere autonomamente

• d.lgs. 4 marzo 2016, n. 8, art. 6

  "nel procedimento per l'applicazione delle sanzioni amministrative previste dal presente decreto si osservano, in quanto applicabili, le disposizioni delle sezioni I e II del capo I della legge... n. 689"

  La norma collega le regole procedurali della legge 689/1981 alle sanzioni disciplinate dal decreto, giustificando il trattamento uniforme dei termini decadenziali

• d.l. 30 settembre 1983, n. 463, conv. con legge 7 dicembre 1983, n. 638, art. 2, comma 1-bis

  richiamato come norma che originariamente qualificava l'omesso versamento delle ritenute come illecito penale

  Serve a ricostruire il regime previgente penalistico dell'illecito oggetto di depenalizzazione dal d.lgs. n. 8/2016

• legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 28

  termine di prescrizione del diritto a riscuotere le somme dovute per le violazioni amministrative

  La Corte rileva che il termine di prescrizione, per ampiezza e suscettibilità di interruzione, non è idoneo da solo a garantire certezza giuridica e tempestività nel procedimento sanzionatorio, rispetto al termine decadenziale

• disposizioni attuative c.c., art. 252

  richiamata la regola che il nuovo termine decorre dalla data di entrata in vigore della nuova legge quando il legislatore stabilisce un termine più breve

  La Corte utilizza la regola come criterio di bilanciamento per applicare il nuovo termine decadenziale alle situazioni pendenti, facendo decorrere il termine dalla data di entrata in vigore del d.lgs. n. 8/2016

• Costituzione, artt. 23, 24, 97

  richiamati nella motivazione (principio di legalità, diritto di difesa, principio di buon andamento e imparzialità della P.A.)

  Fondamento costituzionale per l'interpretazione della normativa decadenziale: la necessità di limitare temporalmente l'esercizio della potestà sanzionatoria per assicurare certezza, tutela del diritto di difesa e buon andamento amministrativo

Massime di principio

• Il termine di novanta giorni previsto dall'art. 9, comma 4, d.lgs. n. 8/2016 per la notifica degli estremi della violazione è da considerarsi termine decadenziale: se non rispettato, l'amministrazione perde il potere di irrogare la sanzione.
• Se l'autorità giudiziaria non trasmette gli atti, il dies a quo per il termine decadenziale decorre dalla data di entrata in vigore della normativa che ha introdotto il nuovo termine (qui 6/2/2016), ove risulti che l'accertamento delle violazioni non abbia richiesto alcuna attività istruttoria da parte dell'amministrazione.
• La mera esistenza di un procedimento penale antecedente non impedisce l'applicazione del termine decadenziale introdotto successivamente, purché il nuovo termine decorra dall'entrata in vigore e non configuri retroattività lesiva dei diritti.
• L'onere di provare l'osservanza dei termini decadenziali grava su chi intende esercitare il potere sanzionatorio (l'amministrazione).
• La prescrizione del diritto a riscuotere le somme dovute (art. 28 l. 689/1981) non sostituisce né assicura la stessa funzione di certezza e tutela del diritto di difesa propria del termine decadenziale; pertanto i termini decadenziali vanno interpretati e applicati in modo autonomo.
• In presenza di dati già in possesso dell'amministrazione e di assenza di attività istruttoria necessaria, l'amministrazione non può legittimamente giustificare ritardi connessi all'inerzia dell'autorità giudiziaria nel trasmettere gli atti.