Sentenza n. 255/2026 - Salerno, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato il diniego comunale deducendo, con il primo motivo, la violazione dell’art. 20 del d.lgs. 199/2021, dell’art. 12 del d.lgs. 387/2003, degli artt. 3, 97 e 117 Cost. e del principio di massima diffusione degli impianti da fonti rinnovabili, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione, travisamento dei presupposti, illogicità, contraddittorietà e sviamento. Secondo la ricorrente, gli artt. 15 e 25 delle NTA del PRG comunale non avrebbero potuto essere interpretati come ostativi alla realizzazione di impianti fotovoltaici a terra in zona agricola, in particolare quando funzionali a una comunità energetica rinnovabile; in subordine, tali previsioni avrebbero dovuto essere disapplicate o ritenute recessive rispetto alla normativa statale. La ricorrente ha inoltre sostenuto che l’art. 20, comma 1-bis, del d.lgs. 199/2021, escludendo dal limite generale gli impianti finalizzati alla costituzione di una comunità energetica rinnovabile, consentisse l’intervento anche in deroga alla pianificazione comunale. Con il secondo motivo, subordinato, ha dedotto la violazione dell’art. 10-bis della l. 241/1990, sostenendo che il Comune non avesse esaminato adeguatamente le osservazioni presentate in risposta al preavviso di diniego, limitandosi a qualificarle come non pertinenti.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha ritenuto legittimo il diniego perché gli artt. 15 e 25 delle NTA del PRG configurano la disciplina della zona agricola come autorizzazione di sole fattispecie tassativamente indicate, tra le quali non rientra la realizzazione di un impianto fotovoltaico a terra. Pertanto, l’intervento non era urbanisticamente compatibile e non poteva essere realizzato mediante PAS. L’assenza di un divieto espresso non equivale a compatibilità quando la disciplina urbanistica ammette esclusivamente determinati interventi. La PAS presuppone la conformità del progetto agli strumenti urbanistici e non può operare in deroga agli stessi; l’eventuale localizzazione dell’impianto in difformità dalla pianificazione e l’eventuale variante urbanistica possono essere valutate nell’ambito dell’autorizzazione unica, non della procedura semplificata. Il richiamo all’art. 12 del d.lgs. 387/2003 è stato ritenuto inconferente, poiché il comma 3 attribuisce all’autorizzazione unica, e non alla PAS, l’eventuale efficacia di variante urbanistica. Il TAR ha inoltre escluso che la mancata qualificazione regionale dell’area come non idonea determinasse una presunzione di compatibilità urbanistica: l’individuazione delle aree non idonee ai sensi del d.m. 10 settembre 2010 ha funzione orientativa e non sostituisce la verifica della conformità urbanistico-edilizia. Quanto alla comunità energetica, il giudice ha ritenuto insufficiente la mera indicazione contenuta nell’istanza. L’operatore avrebbe dovuto dimostrare l’effettiva costituzione o formazione della CER e indicare i relativi membri e requisiti; in ogni caso, la deroga prevista dall’art. 20, comma 1-bis, del d.lgs. 199/2021 riguarda il limite sostanziale alla localizzazione degli impianti fotovoltaici in area agricola, non consente di utilizzare la PAS in assenza di compatibilità urbanistica né attribuisce a tale procedura efficacia di variante. Anche il secondo motivo è stato respinto: l’art. 10-bis della l. 241/1990 impone l’esame delle osservazioni, ma non impone all’amministrazione di condividerle. Il Comune aveva correttamente considerato le osservazioni, confermando il motivo ostativo sulla base del quadro urbanistico applicabile. Non è stata ravvisata un’integrazione postuma della motivazione, poiché la motivazione originaria resisteva alle censure anche indipendentemente dalle difese processuali del Comune. Spese compensate per la peculiarità della fattispecie.

Norme richiamate

• art. 20 d.lgs. 199/2021

  L’installazione degli impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra, in zone classificate agricole dai piani urbanistici vigenti, è consentita esclusivamente nelle aree indicate dalla norma, salvo, tra l’altro, il caso di progetti finalizzati alla costituzione di una comunità energetica rinnovabile.

  La deroga prevista per gli impianti finalizzati a una CER elimina il limite sostanziale relativo alle aree agricole, ma non consente di prescindere dalla compatibilità urbanistica del progetto né trasforma la PAS in un procedimento idoneo a derogare agli strumenti urbanistici.

• art. 31 d.lgs. 199/2021

  I clienti finali, ivi inclusi i clienti domestici, hanno il diritto di organizzarsi in comunità energetiche rinnovabili; la comunità deve perseguire benefici ambientali, economici o sociali e costituire un soggetto di diritto autonomo.

  La semplice dichiarazione del proponente non dimostra l’effettiva esistenza o formazione di una CER; l’operatore deve fornire elementi concreti sulla costituzione, sui membri e sui requisiti della comunità.

• art. 12, commi 3 e 7, d.lgs. 387/2003

  L’autorizzazione unica costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico.

  La possibilità di localizzare impianti da fonti rinnovabili anche in area agricola e di incidere sulla pianificazione urbanistica è collegata al procedimento di autorizzazione unica, non alla PAS.

• art. 8, comma 2, d.lgs. 190/2024

  Il ricorso alla PAS è precluso in assenza della compatibilità degli interventi con gli strumenti urbanistici approvati e i regolamenti edilizi vigenti, nonché in caso di contrarietà agli strumenti urbanistici adottati; in tal caso si applica l’articolo 9 in tema di autorizzazione unica.

  L’incompatibilità urbanistica impedisce il ricorso alla PAS e impone l’attivazione del procedimento di autorizzazione unica.

• art. 6, comma 2, d.lgs. 28/2011

  L’istante deve attestare la compatibilità del progetto con gli strumenti urbanistici approvati e i regolamenti edilizi vigenti e la non contrarietà agli strumenti urbanistici adottati.

  La compatibilità urbanistico-edilizia è presupposto della procedura semplificata e deve essere comprovata dal proponente; la PAS non può autorizzare interventi in deroga alla pianificazione.

• art. 10-bis l. 241/1990

  L’amministrazione deve esaminare le osservazioni presentate a seguito del preavviso di rigetto, ma non è tenuta a condividerle; è sufficiente che motivi la decisione finale alla luce delle ragioni ostative ritenute fondate.

• art. 17 d.m. 10 settembre 2010

  L’individuazione regionale delle aree non idonee non determina automaticamente la compatibilità urbanistico-edilizia degli interventi nelle aree non incluse; essa ha funzione di orientamento per la localizzazione dei progetti.

Massime di principio

• La procedura abilitativa semplificata per impianti alimentati da fonti rinnovabili presuppone la compatibilità del progetto con gli strumenti urbanistici approvati e i regolamenti edilizi vigenti e non può essere utilizzata per realizzare interventi in deroga alla pianificazione comunale.
• Quando le norme tecniche di attuazione di una zona agricola ammettono esclusivamente una serie tassativa di interventi, la mancata previsione espressa di un divieto non rende compatibile un impianto fotovoltaico non incluso tra quelli consentiti.
• L’efficacia di variante urbanistica e la possibilità di valutare la localizzazione di un impianto da fonti rinnovabili in difformità dalla disciplina comunale spettano al procedimento di autorizzazione unica, non alla PAS.
• La deroga prevista per gli impianti fotovoltaici a terra finalizzati alla costituzione di una comunità energetica rinnovabile incide sui limiti sostanziali alla localizzazione in area agricola, ma non esonera il proponente dalla dimostrazione dell’effettiva CER e dal rispetto della compatibilità urbanistica richiesta per la PAS.
• La mera dichiarazione del proponente circa la destinazione dell’impianto a una comunità energetica rinnovabile non è sufficiente a integrare la deroga normativa: devono emergere elementi concreti relativi alla costituzione della comunità, alla sua autonomia e ai soggetti che ne fanno parte.
• L’esame delle osservazioni rese nel procedimento ai sensi dell’art. 10-bis della l. 241/1990 non impone all’amministrazione di aderirvi, purché la decisione finale dia conto della ragione ostativa ritenuta fondata.

Come è indicizzato