Sentenza n. 1405/2026 - Roma, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la sanzione amministrativa pecuniaria irrogata ai sensi dell'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001 per non avere ottemperato a un'ordinanza di demolizione relativa a una recinzione, una piattaforma in cemento armato, manufatti prefabbricati adibiti ad abitazione, verande, cancelli, una roulotte e una casetta prefabbricata. Ha dedotto, in primo luogo, l'illegittimità costituzionale dell'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001, per contrasto con i principi di ragionevolezza e proporzionalità di cui all'art. 3 Cost., sostenendo che la sanzione massima di euro 20.000,00 sarebbe eccessiva rispetto all'entità degli abusi e che alcune opere non avrebbero richiesto titolo edilizio. In secondo luogo, ha dedotto violazione di legge ed eccesso di potere, sostenendo l'inesistenza del vincolo paesaggistico sull'area, in quanto il fondo sarebbe stato affrancato dai diritti di uso civico. Il Comune ha eccepito l'inammissibilità delle censure, poiché dirette a rimettere in discussione la qualificazione e la consistenza degli abusi già accertati con l'ordinanza di demolizione, non impugnata e divenuta inoppugnabile.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile. Ha ritenuto manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001: quando l'abuso è realizzato su aree o edifici soggetti a vincolo paesaggistico, la legge impone l'irrogazione della sanzione nella misura massima, senza margini discrezionali di graduazione. Tale previsione è stata ritenuta non irragionevole né sproporzionata, perché diretta ad assicurare una tutela rafforzata di aree e immobili sottoposti a specifiche limitazioni nell'interesse generale. Le ulteriori censure sono state dichiarate inammissibili perché non riguardavano l'accertamento dell'inottemperanza, ma tendevano a contestare presupposti e consistenza degli abusi già cristallizzati nell'ordinanza di demolizione, divenuta definitiva per mancata impugnazione. Una volta consolidato l'ordine di demolizione, il successivo provvedimento sanzionatorio per l'inottemperanza è vincolato quanto all'an e presenta margini limitati soltanto sul quantum, nei casi in cui la legge consenta una modulazione; nel caso esaminato, invece, la misura massima era imposta dalla legge. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  L’autorità competente, constatata l’inottemperanza, irroga una sanzione amministrativa pecuniaria di importo compreso tra 2.000 euro e 20.000 euro, salva l’applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti. La sanzione, in caso di abusi realizzati sulle aree e sugli edifici di cui al comma 2 dell’articolo 27, ivi comprese le aree soggette a rischio idrogeologico elevato o molto elevato, è sempre irrogata nella misura massima.

  La sanzione per l'inottemperanza all'ordine di demolizione deve essere irrogata nella misura massima quando l'abuso insiste su un'area soggetta a vincolo paesaggistico; in tale ipotesi l'amministrazione non dispone di discrezionalità nella graduazione dell'importo.

• art. 27, comma 2, d.P.R. 380/2001

  Costituisce la base normativa dell'ordinanza di demolizione relativa agli interventi abusivi accertati sull'area.

• art. 3 Cost.

  I principi di ragionevolezza e proporzionalità non risultano violati dalla previsione legislativa della sanzione massima per gli abusi realizzati su aree sottoposte a vincolo paesaggistico.

• art. 142, comma 1, lett. a), d.lgs. 42/2004

  È richiamato quale fondamento del vincolo paesaggistico gravante sull'area interessata dagli abusi.

• art. 95 d.P.R. 380/2001

  È richiamato quale fondamento del vincolo sismico gravante sul terreno.

Massime di principio

• La mancata impugnazione dell'ordinanza di demolizione, con il conseguente consolidamento dei suoi effetti, impedisce di contestare nei successivi giudizi contro la sanzione per inottemperanza i presupposti dell'abusività, la necessità del titolo edilizio, la consistenza delle opere o altri profili di illegittimità propri dell'ordine di demolizione.
• Il giudizio sul provvedimento sanzionatorio per l'inottemperanza all'ordine di demolizione deve concentrarsi sull'accertamento dell'inottemperanza e non può essere utilizzato per rimettere in discussione l'ordinanza di demolizione ormai inoppugnabile.
• Quando l'abuso edilizio è realizzato su un'area soggetta a vincolo paesaggistico, l'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 impone l'irrogazione della sanzione pecuniaria nella misura massima; tale previsione non contrasta, di per sé, con i principi di ragionevolezza e proporzionalità.
• Divenuta definitiva l'ordinanza di demolizione, il successivo provvedimento sanzionatorio per l'inottemperanza ha contenuto sostanzialmente vincolato, con margini di discrezionalità limitati alla quantificazione della pretesa patrimoniale nei soli casi in cui la legge consenta una graduazione dell'importo.

Come è indicizzato