Sentenza n. 5405/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L’impresa appellante contestava la sentenza del TAR e il decreto di decadenza dalla concessione demaniale marittima. Deduceva, anzitutto, la violazione del contraddittorio procedimentale per la mancata comunicazione di una nota dell’Ufficio Circondariale Marittimo, sostenendo che il TAR avesse erroneamente applicato l’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990 qualificando il vizio come mera irregolarità formale e ritenendo vincolato il potere di decadenza. L’appellante affermava invece la natura discrezionale del potere. Deduceva inoltre la violazione dei principi di proporzionalità e gradualità, assumendo che la presenza occasionale di una quinta imbarcazione, oltre alle quattro autorizzate, non avesse prodotto concreti problemi per la sicurezza della navigazione e che la decadenza fosse sproporzionata rispetto all’infrazione. Contestava poi il difetto di istruttoria e di motivazione, sostenendo che l’amministrazione avesse recepito acriticamente le segnalazioni della Capitaneria e utilizzato rilievi fotografici tratti dai social network, privi di data certa e di adeguata forza probatoria. Infine, richiamava la funzionalizzazione dell’attività del concessionario all’interesse pubblico, valorizzando la collaborazione prestata all’amministrazione, l’utilizzo gratuito del pontile per iniziative comunali e gli interventi in situazioni di emergenza. Le amministrazioni appellate producevano ulteriore documentazione fotografica, contestata dall’appellante per tardività, dalla quale risultava la reiterata presenza di una quinta imbarcazione adibita a noleggio.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto ammissibile e valutabile la documentazione fotografica depositata dalle amministrazioni, perché meramente confermativa di deduzioni e documenti già presenti agli atti e tratta da immagini pubblicate in rete, quindi di dominio pubblico e soggette al controllo degli interessati. Ha escluso che le censure procedimentali fossero decisive, rilevando che il precedente procedimento sanzionatorio, successivamente archiviato, aveva comunque consentito la partecipazione dell’impresa. Ha qualificato la decadenza conseguente alla violazione delle prescrizioni concessorie come atto vincolato, distinto dalla revoca per sopravvenute ragioni di pubblico interesse, che ha natura discrezionale ed è assistita da ristoro. La clausola concessoria fissava espressamente in quattro il numero massimo di imbarcazioni e prevedeva ipso facto la decadenza in caso di violazione. La documentazione acquisita dimostrava una condotta grave, reiterata e protratta nel tempo, consistente nell’utilizzo di una quinta imbarcazione adibita a noleggio; la presenza del tender di manovra non è stata invece considerata autonoma ragione della decadenza. Secondo il Collegio, in presenza di una violazione documentata dei limiti esterni della concessione, l’amministrazione non disponeva di una libera scelta, ma era tenuta ad adottare la decadenza quale esercizio di una funzione pubblica vincolata al perseguimento dell’interesse pubblico. È stata inoltre confermata la potestà dell’autorità portuale di disciplinare l’utilizzo del pontile, anche mediante concessione previa procedura competitiva. Le spese del grado sono state compensate per la complessità della vicenda e la non univocità del comportamento istruttorio dell’amministrazione.

Norme richiamate

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La censura relativa alla mancata comunicazione di un atto procedimentale non comporta l’illegittimità del provvedimento quando la partecipazione dell’interessato sia stata comunque possibile e il potere esercitato abbia natura vincolata; nel caso concreto, il Collegio ha comunque ritenuto non decisivo il vizio alla luce della partecipazione avvenuta nel precedente procedimento sanzionatorio.

• art. 97 Cost.

  Il riferimento all’art. 97 Cost. è utilizzato per affermare che, nell’esercizio di una funzione pubblica, la locuzione “può” non esprime necessariamente una libera scelta, ma può indicare un potere-dovere da esercitare quando ricorrano i presupposti di legge e delle prescrizioni concessorie.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  Il Collegio ha ritenuto non tardiva la documentazione fotografica depositata dalle amministrazioni, in quanto meramente confermativa di elementi già dedotti e documentati nel processo.

Massime di principio

• La decadenza dalla concessione demaniale per violazione di prescrizioni espressamente contenute nel titolo concessorio, quando quest’ultimo stabilisca che la violazione comporta ipso facto la decadenza, costituisce esercizio di un potere vincolato e non una revoca discrezionale per sopravvenute ragioni di pubblico interesse.
• La violazione grave, reiterata e documentata dei limiti quantitativi o funzionali stabiliti dalla concessione, specie quando protratta nonostante precedenti controlli amministrativi, legittima la decadenza dal rapporto concessorio senza che l’amministrazione debba dimostrare un ulteriore concreto pregiudizio alla sicurezza o alla funzionalità del bene pubblico.
• Il principio di funzionalizzazione dell’attività amministrativa implica che, quando ricorrano i presupposti normativi e concessori della decadenza, l’amministrazione non disponga di una mera facoltà di scelta, ma sia tenuta ad adottare il provvedimento necessario alla tutela dell’interesse pubblico, con il minimo pregiudizio per l’interesse privato.
• La documentazione fotografica pubblicata in rete e accessibile al pubblico può essere valutata dal giudice amministrativo quando abbia funzione meramente confermativa di elementi già dedotti e documentati, purché sia sottoposta al contraddittorio processuale.
• La violazione del contraddittorio procedimentale non assume rilievo invalidante quando l’interessato abbia comunque avuto la possibilità concreta di partecipare al procedimento e il provvedimento finale costituisca esito vincolato dell’accertata violazione delle prescrizioni concessorie.

Come è indicizzato