Sentenza n. 1436/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L’appellante contestava la sentenza di primo grado sostenendo, in sintesi, che il giudicato formatosi sulla sentenza del TAR Lazio n. 8294/2019, resa in sede di ricorso avverso il silenzio, imponesse all’Amministrazione il riconoscimento di due siti integrativi; che l’accordo del 20 maggio 2005 dovesse essere interpretato nel senso della spettanza di due ulteriori aree; che il canone della nuova concessione fosse stato determinato illegittimamente, anche per mancata applicazione delle riduzioni previste dall’art. 28, comma 5, della deliberazione dell’Assemblea Capitolina n. 21/2021; che vi fossero difetto di istruttoria, omessa pronuncia, violazione della buona fede e della leale collaborazione, nonché illegittimità della decadenza. Deduceva inoltre il mancato coinvolgimento del Consorzio Parcheggio Muse, l’illegittima realizzazione di un polo ludico gratuito in prossimità dell’area e la possibile reviviscenza della concessione originaria del 2003.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto che la sentenza n. 8294/2019 avesse accertato soltanto l’obbligo di Roma Capitale di provvedere espressamente sulla diffida dell’interessato, senza riconoscere in via definitiva la spettanza della pretesa né vincolare l’Amministrazione quanto al contenuto delle misure compensative. I riferimenti a due ulteriori siti presenti nella parte ricostruttiva della sentenza del 2019 erano descrittivi delle prospettazioni delle parti e non costituivano statuizioni precettive coperte da giudicato. L’accordo del 20 maggio 2005, interpretato secondo il suo tenore letterale e nel quadro complessivo della sequenza negoziale, prevedeva un solo sito integrativo, ulteriore rispetto alla porzione di Piazzale delle Muse destinata al riposizionamento dell’attività. Le interlocuzioni successive e il verbale della Conferenza di servizi del 9 settembre 2022 non potevano modificare tale contenuto né fondare un autonomo diritto a due aree integrative. Quanto al canone, era legittimo applicare la disciplina vigente al momento della nuova concessione, relativa a un’area diversa e a un diverso contesto fattuale e normativo, senza conservare automaticamente le condizioni economiche della concessione del 2003. L’interpretazione amministrativa dell’art. 28, comma 5, della deliberazione n. 21/2021 non risultava manifestamente illogica o erronea, rientrando nella discrezionalità tecnico-amministrativa dell’ente la distinzione tra spazi per spettacolo viaggiante e spazi destinati ad attività lucrative accessorie. La concessione presupponeva l’accordo sulle condizioni essenziali, incluso il canone, sicché non poteva essere imposta una sottoscrizione con riserva. Il rifiuto ingiustificato di stipulare la concessione alle condizioni legittimamente determinate giustificava la conclusione negativa del procedimento e la declaratoria di decadenza, non avente natura sanzionatoria né carattere di sviamento. Non risultava violato il principio di buona fede, poiché l’Amministrazione aveva convocato più volte l’interessato, rielaborato il canone, fornito chiarimenti e concluso l’istruttoria prima di fissare le condizioni definitive. La realizzazione di un’area ludica pubblica gratuita era espressione della discrezionalità comunale nell’organizzazione degli spazi collettivi e non incideva sulla legittimità della decadenza. Non era necessario coinvolgere il Consorzio, poiché il provvedimento riguardava le pretese del concessionario nei confronti di Roma Capitale. Infine, la decadenza non determinava la reviviscenza automatica della concessione del 2003, ormai superata dall’accordo del 2005 e dal successivo assetto concessorio. L’appellante è stato condannato alle spese del grado, liquidate in euro 4.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 31 c.p.a.

  La sentenza del 2019, resa nell’ambito dell’azione avverso il silenzio, aveva imposto all’Amministrazione di provvedere espressamente, senza accertare la spettanza sostanziale della pretesa né vincolare il contenuto discrezionale della successiva determinazione.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Il principio di buona fede e collaborazione non è stato violato, poiché l’Amministrazione ha mantenuto una condotta trasparente e dialogica, esaminando le osservazioni e rivedendo le condizioni economiche prima della convocazione per la stipula.

• art. 28, comma 5, deliberazione dell’Assemblea Capitolina n. 21/2021

  La disposizione è stata interpretata dall’Amministrazione distinguendo gli spazi destinati allo spettacolo viaggiante in senso stretto da quelli destinati ad attività lucrative accessorie; tale interpretazione è stata ritenuta non contraria al tenore letterale della norma né manifestamente illogica.

Massime di principio

• La sentenza che accerta l’illegittimità del silenzio e ordina alla pubblica amministrazione di provvedere espressamente non riconosce, salvo specifica statuizione sul rapporto sostanziale, la spettanza della pretesa né vincola l’amministrazione a un determinato contenuto provvedimentale; il successivo esercizio del potere può quindi avere anche esito negativo, purché legittimamente motivato.
• Le affermazioni contenute nella parte ricostruttiva di una sentenza, dirette a sintetizzare le prospettazioni delle parti o la vicenda amministrativa, non costituiscono statuizioni precettive e non formano giudicato sostanziale sul contenuto dell’obbligo conformativo.
• Nell’interpretazione di un accordo amministrativo avente contenuto negoziale, il tenore letterale delle pattuizioni costituisce il criterio prioritario; interlocuzioni successive, attività istruttorie o disponibilità manifestate in via esplorativa non possono trasformare un’unica previsione negoziale in un diritto a prestazioni ulteriori non riconosciute dall’accordo.
• Quando la stipula di una concessione presuppone l’accordo sulle condizioni essenziali del rapporto, incluso il canone, il privato non può pretendere che l’amministrazione accetti una sottoscrizione condizionata o con riserva; il rifiuto ingiustificato di stipulare alle condizioni legittimamente determinate può giustificare la conclusione negativa del procedimento e la decadenza dalle pretese collegate alla nuova concessione.
• La decadenza conseguente alla mancata stipula di una nuova concessione non determina automaticamente la reviviscenza del precedente titolo concessorio quando questo sia stato superato e sostituito da un successivo accordo o assetto provvedimentale, salvo espressa previsione normativa o pattizia.

Come è indicizzato