Sentenza n. 4368/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La società concessionaria ha impugnato la nota ministeriale relativa all'aggiornamento delle tariffe di pedaggio con decorrenza 1° gennaio 2020, chiedendone l'annullamento e l'accertamento del diritto all'adeguamento tariffario, con conseguente condanna delle amministrazioni a provvedere. In appello sono state riproposte le censure di incompetenza del Direttore generale, contraddittorietà rispetto all'istruttoria che aveva indicato un possibile incremento del 2,57 per cento, violazione dell'art. 13, comma 3, del d.l. n. 162 del 2019 per avere indicato l'adeguamento nello 0 per cento, omesso riconoscimento dell'incremento richiesto, nonché le questioni di incompatibilità della disciplina legislativa con il diritto dell'Unione europea, con i principi di certezza del diritto e legittimo affidamento e con plurimi parametri costituzionali. La società ha inoltre chiesto il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. Nel corso del giudizio il Consiglio di Stato ha rimesso alla Corte costituzionale la questione di legittimità dell'art. 13, comma 3, del d.l. n. 162 del 2019 e delle successive disposizioni modificative. La Corte costituzionale ha dichiarato illegittime tali disposizioni nella parte in cui differivano i termini dei procedimenti di aggiornamento dei piani economico-finanziari e di adeguamento tariffario. È stata inoltre esaminata l'eccezione di difetto di legittimazione passiva del Ministero dell'economia e delle finanze, che non aveva emesso né concertato la nota impugnata.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha estromesso dal giudizio il Ministero dell'economia e delle finanze, ritenendolo estraneo alla nota impugnata, pur essendo coinvolto come codecisore nel procedimento tariffario. Nel merito ha riformato la sentenza del TAR e accolto il ricorso introduttivo nei limiti della motivazione. La nota ministeriale non costituiva un diniego definitivo dell'adeguamento tariffario né una decisione sul merito della variazione, ma si limitava a differire il termine di conclusione del procedimento in applicazione dell'art. 13, comma 3, del d.l. n. 162 del 2019, allora vigente. Le censure di incompetenza, contraddittorietà dell'istruttoria e omesso riconoscimento immediato dell'incremento tariffario sono state ritenute infondate, perché l'atto non approvava alcuna variazione tariffaria e l'amministrazione era vincolata dalla disciplina legislativa sopravvenuta. Tuttavia, a seguito della declaratoria di illegittimità costituzionale della disposizione legislativa posta a fondamento della nota, il differimento dei termini procedimentali è divenuto illegittimo e la nota è stata annullata. La declaratoria di incostituzionalità opera nel giudizio in corso con effetti ex tunc, salvi i rapporti esauriti e le situazioni irreversibili, sicché viene meno la base legislativa dell'atto impugnato. È stata respinta, invece, la domanda di accertamento del diritto all'adeguamento tariffario nella misura richiesta e la domanda di condanna delle amministrazioni a provvedere: l'amministrazione non aveva ancora deciso nel merito e residuavano margini di valutazione e ulteriori adempimenti istruttori, sicché il giudice non poteva sostituirsi all'amministrazione né pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati. Il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia è stato ritenuto superato dalla rimessione alla Corte costituzionale, che aveva ricompreso anche i profili di incompatibilità con il diritto dell'Unione. Le spese del doppio grado sono state compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 13, comma 3, d.l. n. 162/2019, convertito dalla l. n. 8/2020

  Per i concessionari il cui periodo regolatorio quinquennale è pervenuto a scadenza, il termine per l'adeguamento delle tariffe autostradali relative all'anno 2020 è differito sino alla definizione del procedimento di aggiornamento dei piani economici finanziari

  La disposizione è stata interpretata come norma di differimento del termine di conclusione dei procedimenti tariffario e di aggiornamento dei piani economico-finanziari, non come diniego definitivo dell'adeguamento tariffario. È stata dichiarata costituzionalmente illegittima nella parte relativa al differimento dei termini.

• art. 21, comma 5, d.l. n. 355/2003

  L'approvazione delle variazioni tariffarie deve avvenire con decreto motivato del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze; tale regola non si applica alla nota impugnata, che non approvava variazioni tariffarie ma comunicava il differimento del procedimento.

• art. 18 della convenzione concessoria

  Prevede l'approvazione delle variazioni tariffarie con decreto motivato del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze.

• art. 136 Cost.

  La declaratoria di illegittimità costituzionale determina la perdita di efficacia della disposizione dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione e produce effetti anche nei processi in corso, salvi i rapporti esauriti e le situazioni irreversibili.

• art. 30, comma 3, l. n. 87/1953

  Le norme dichiarate incostituzionali non possono avere applicazione dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione

  La norma conferma l'impossibilità di applicare la disposizione dichiarata incostituzionale anche nel giudizio in corso, quando il rapporto non sia esaurito.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  In nessun caso il giudice può pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati

  Impedisce al giudice di accertare direttamente il diritto all'adeguamento tariffario e di condannare l'amministrazione a provvedere nel merito quando il procedimento amministrativo non sia ancora stato definito.

• art. 34, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La pronuncia di accertamento o condanna sul rapporto sostanziale può intervenire solo nei limiti consentiti dalla strumentalità rispetto all'azione di annullamento o all'azione avverso il silenzio e senza sostituire l'amministrazione nell'esercizio di poteri non ancora esercitati.

• art. 31, comma 3, c.p.a.

  Consente la pronuncia sul rapporto solo quando si tratti di attività vincolata o risulti che non residuino margini di discrezionalità e non siano necessari ulteriori adempimenti istruttori; condizioni non ravvisate nel caso concreto.

• artt. 11 e 117, comma 1, Cost.

  Sono stati utilizzati quali parametri per sottoporre alla Corte costituzionale i dubbi di compatibilità della disciplina nazionale con il diritto dell'Unione europea.

Massime di principio

• Quando un atto amministrativo si limita a comunicare il differimento del termine di conclusione di un procedimento e non decide nel merito la pretesa sostanziale, le censure relative all'organo competente ad adottare la decisione finale sulla pretesa non sono riferibili all'atto di differimento, salvo che quest'ultimo contenga anche una decisione sostanziale.
• La declaratoria di illegittimità costituzionale della norma legislativa che costituisce l'unico fondamento di un provvedimento amministrativo incide sui giudizi in corso e consente l'annullamento dell'atto, purché il rapporto non sia esaurito e non si siano prodotti effetti irreversibili; l'illegittimità dell'atto opera oggettivamente e non richiede la rimproverabilità dell'amministrazione.
• Il differimento legislativo dei termini di conclusione di procedimenti amministrativi, se determina la paralisi dell'azione amministrativa, impedisce l'attivazione degli strumenti contro il silenzio e altera l'equilibrio tra amministrazione e privato, può violare i principi costituzionali di buon andamento, continuità dell'azione amministrativa e tutela della posizione privata.
• Il giudice amministrativo non può accertare il diritto sostanziale né condannare l'amministrazione a provvedere nel merito quando il potere amministrativo non sia ancora stato esercitato e residuino margini di discrezionalità o siano necessari ulteriori adempimenti istruttori.
• L'azione generale di accertamento è ammissibile soltanto quando sia necessaria per colmare esigenze di tutela non adeguatamente soddisfatte dalle azioni tipizzate; non è necessaria se il privato dispone di strumenti alternativi, quali l'impugnazione dell'atto, l'azione avverso il silenzio o la riedizione del procedimento.
• La rimessione alla Corte costituzionale che ricomprenda anche i profili di incompatibilità della disciplina nazionale con il diritto dell'Unione può soddisfare la richiesta di tutela prospettata mediante rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, quando la questione europea sia stata devoluta alla Corte costituzionale tramite gli artt. 11 e 117, comma 1, Cost.

Come è indicizzato